De staat van het reflectief toezicht – deel 1

De staat van het reflectief toezicht – deel 1

Meike Bokhorst

Reflectieve toezichthouders hebben oog voor systeemrisico’s en koppelen hun kennis en signalen daarover periodiek terug naar de wetgever. Een van de hoofdboodschappen van het WRR-rapport ‘Toezien op publieke belangen’ (2013) was de versterking van de reflectieve functie van toezicht. Anno 2021 maken de meeste toezichthouders periodiek een staat van de sector op of doen thematisch onderzoek. Sommigen agenderen daarbij ook publiekelijk kernproblemen in het beleidsdebat. Terughoudender zijn toezichthouders met het schrijven van wetgevingsbrieven of het geven van technische briefings in het parlement. Welke reflectieve werkwijzen kiezen de verschillende toezichthouders bij het signaleren en agenderen van maatschappelijke problemen en systeemrisico’s?

Reflectief toezicht
Toezichthouders kunnen volgens de WRR structurele tekortkomingen of weeffouten in wet- en regelgeving signaleren. Zij beschikken over unieke kennis van hun sector door hun bijzondere positionering tussen het regulerende systeem aan de ‘voorkant’ van de beleidscyclus en het onder toezicht gestelde sociale systeem aan de ‘achterkant’. De meerwaarde van reflectief toezicht voor politiek en bestuur is volgens de WRR (2013: 134) vooral gelegen in de bijdrage aan de overkoepelende systeemverantwoordelijkheid van de overheid voor een bepaald maatschappelijk domein: “Een reflectieve toezichthouder heeft oog voor het systeem als geheel en voor systeemrisico’s. In de kern gaat het bij systeemrisico’s om besmetting (spill over): externe effecten die van het ene (deel)systeem (institutie, markt) overslaan naar het andere. Met andere woorden, een reflectieve toezichthouder maakt deel uit van het system stewardship in een bepaald domein (Hallsworth 2011). Toezichthouders kunnen in een vroeg stadium problemen signaleren en agenderen waarbij publieke belangen in het geding zijn.” Een reflectieve toezichthouder agendeert publiekelijk systeemrisico’s en kijkt daarbij voorbij de formele wet- en regelgeving. Malcom Sparrow stimuleert toezichthouders niet alleen te kijken naar het illegale gedrag, maar ook naar het schadelijke gedrag dat niet bij wet is verboden (Sparrow 2008).

Figuur 1 De cirkels van Sparrow revisited ( WRR 2013: 136)

Signaleren en agenderen bij markttoezichthouders
De financiële toezichthouders hebben het reflectieve toezicht geïnstitutionaliseerd via zogenaamde wetgevingsbrieven. In deze brieven gaan DNB en AFM in op ontwikkelingen in de financiële sector, op de gevolgen daarvan voor het toezicht, en in het verlengde daarvan op wenselijk geachte wetswijzigingen. Deze wetgevingsbrieven zijn openbaar en onderdeel van
het overleg dat de minister van Financiën jaarlijks voert met het parlement over wet- en regelgeving voor de financiële markten.

Ook de ACM geeft inmiddels op verschillende manieren invulling aan reflectief toezicht, volgens de evaluatie (AEF 2020: 100): “De ACM stelt zich op de hoogte van relevante ontwikkelingen in het toezichtsdomein en als autoriteit signaleert en agendeert ze ontwikkelingen en knelpunten bij politiek en bestuur. De ACM doet dat in ieder geval jaarlijks door met het opstellen van het Signaal de staat van het toezichtsdomein te beschrijven. De ACM wordt door de beleidsdepartementen gewaardeerd om de inhoudelijke inbreng en het meedenken vanuit deskundigheid en het publiek belang. De ACM is effectief in het aankaarten van ontwikkelingen en knelpunten, ook internationaal. Als voorloper in Europa heeft de organisatie samen met EZK een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van ex anteinstrumentarium voor digitale platforms. Ook heeft de ACM haar nek uitgestoken met de leidraad duurzaamheidsafspraken.” Volgens sommigen gaat de ACM met het reflectieve toezicht te veel op de stoel van de beleidsmaker zitten, terwijl anderen vinden dat de ACM zich actiever moet inzetten voor passend instrumentarium. De ACM doet nog niet aan zelfevaluatie om de effecten en doorwerking van het eigen toezicht in beeld te brengen en voor zichzelf verbeterpunten te formuleren.

Lees volgende week het tweede en laatste deel van dit artikel van Meike Bokhorst.

Meer leren over Next Level toezicht in de praktijk? Kom naar de HCB Seminarreeks Toezicht in Transitie 2022 die begint op 9 juni en is georganiseerd door het Haags Congres Bureau.