Verborgen strijd in het veiligheidsdomein: over samenwerking tussen politie en gemeente bij de bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit

Renze Salet. (2019). Verborgen strijd in het veiligheidsdomein: over samenwerking tussen politie en gemeente bij de bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit. Tijdschrift voor Veiligheid (18) 1, 3-18.

Bij de lokale aanpak van overlast en criminaliteit hebben Nederlandse burgemeesters uiteenlopende bevoegdheden voorhanden. Dit artikel gaat in op de wijze waarop gemeenten en politie samenwerken bij de toepassing van gebiedsverboden, woningsluitingen en Bibob-toetsen. Daarbij wordt nagegaan in hoeverre deze samenwerking zich vanuit het kader van interorganisationele samenwerking laat begrijpen. Geconstateerd wordt dat in een deel van de gevallen de afstand tussen gemeenten en politie groot is. Deze afstand heeft nadelige gevolgen voor de samenwerking. Geconcludeerd wordt dat de positie die politie en gemeenten innemen in het veiligheidsdomein ambivalent is en dat sprake lijkt te zijn van een verborgen strijd.

1 Inleiding
Tot midden jaren tachtig werd de aanpak van overlast en criminaliteit in Nederland als exclusieve taak van politie en Openbaar Ministerie beschouwd. De afgelopen decennia is daarin verandering gekomen. Onder andere het ontstaan van een ‘high crime society’, verlies van een vanzelfsprekend gezag van de overheid (waaronder politie en justitie) en ervaren machteloosheid in de aanpak van problemen, hebben bijgedragen aan het ontstaan van een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling in de veiligheidszorg (Boutellier, 2005; Terpstra, 2010). Nederlandse gemeenten hebben in de aanpak van lokale overlast en criminaliteit (zowel kleine criminaliteit als georganiseerde criminaliteit) een steeds belangrijker positie gekregen. Deze groei in verantwoordelijkheid voor gemeenten ging gepaard met een toename van het aantal door burgemeesters in te zetten bevoegdheden (Sackers, 2010; De Jong, 2013; Prins, 2016), zoals voor het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied waar preventief kan worden gefouilleerd, het opleggen van gebiedsverboden en huisverboden, het sluiten van panden of de mogelijkheid vergunningen te weigeren of in te trekken ter preventie van criminaliteit.
Verwacht kan worden dat burgemeesters voor de toepassing van deze bevoegdheden in grote mate afhankelijk zijn van de politie. Zo spelen de politie en haar informatie vermoedelijk een grote rol bij de besluitvorming. Ook ligt het voor de hand dat de politie bij de uitvoering, controle en handhaving hiervan betrokken is. De zorg voor de (lokale) handhaving van de openbare orde en de rechtshandhaving zijn immers primair in handen van de politie. Daar komt bij dat de burgemeester zich volgens de Gemeentewet bij de inzet van zijn bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde kan bedienen van de onder zijn gezag staande politie.
Het voorgaande roept uiteenlopende vragen op over samenwerking tussen politie en gemeente bij de inzet van lokale bestuurlijke bevoegdheden. Hiernaar is nog weinig empirisch onderzoek gedaan. In deze bijdrage wordt nagegaan op welke wijze de samenwerking tussen deze organisaties in de praktijk verloopt, welke factoren en omstandigheden daarbij een rol spelen en welke gevolgen deze samenwerking heeft voor de verhouding tussen gemeente en politie in het veiligheidsdomein. Op basis van een recent onderzoek naar de samenwerking tussen politie en gemeente zal geconcludeerd worden dat de posities van de politie en gemeenten in het veiligheidsdomein tamelijk ambivalent zijn en sprake lijkt te zijn van een verborgen strijd in het veiligheidsdomein.
De bestuurlijke bevoegdheden die de burgemeester voorhanden heeft om lokale overlast en criminaliteit aan te pakken lopen uiteen, onder andere naar hun aard en de problematiek waarvoor ze kunnen worden ingezet. De bevoegdheden verschillen ook naar de mate waarin en de wijze waarop de politie daarbij betrokken is. Dit artikel concentreert zich op de samenwerking bij drie bevoegdheden, namelijk gebiedsverboden, woningsluitingen en Bibob-toetsen. Vermoed kan echter worden dat de bevindingen ook relevant zijn voor de samenwerking bij andere bevoegdheden.
Bij de toepassing van burgemeestersbevoegdheden kunnen uiteenlopende partijen betrokken zijn. Ook kunnen de bevoegdheden onderdeel uitmaken van een bredere aanpak of worden toegepast in een breder samenwerkingsverband. Hier ligt echter de nadruk op de samenwerking tussen politie en gemeenten. Hoewel het hier formeel gaat om burgemeestersbevoegdheden spelen het gemeentelijk apparaat en gemeenteambtenaren hierbij een belangrijke rol. Politiemensen (en vertegenwoordigers van andere partijen) krijgen vooral daarmee te maken.
Dit artikel is gebaseerd op een recent empirisch onderzoek naar de vraag op welke wijze lokale bestuurlijke bevoegdheden worden gebruikt voor de aanpak van criminaliteit en overlast. Daarbij kwam tevens aan de orde welke gevolgen toepassing van deze bevoegdheden en de betrokkenheid van de politie daarbij hebben voor het politiewerk (Salet & Sackers, 2019a). In het verlengde van dit onderzoek wordt hier een wat andere vraag aan de orde gesteld, namelijk hoe de samenwerking tussen politie en gemeente in de praktijk plaatsvindt, welke factoren en omstandigheden daarbij een rol spelen en welke gevolgen deze samenwerking heeft voor de positie van politie en gemeenten in het veiligheidsdomein. Dit wordt hier benaderd vanuit het perspectief van interorganisationele samenwerking. Deze bijdrage vangt daarom aan met enkele theoretische noties die van belang zijn om te kunnen begrijpen hoe de samenwerking tussen organisaties in de praktijk verloopt (par. 2). Vervolgens wordt kort ingegaan op de methoden van onderzoek (par. 3) en wordt op hoofdlijnen de toepassing van de drie bevoegdheden in de praktijk beschreven (par. 4). Daarna komen de samenwerking tussen politie en gemeenten aan de hand van de drie geselecteerde bevoegdheden (par. 5) en de bevorderende en belemmerende factoren die daarbij van belang zijn (par. 6) aan de orde. Vervolgens komen de afstand tussen politie en gemeenten (par. 7) en de positie van deze partijen in het veiligheidsdomein (par. 8) aan de orde. Dit artikel concludeert dat sprake is van een verborgen strijd die politie en gemeenten voeren in het veiligheidsdomein (par. 9).

Lees verder via tijdschriften.boomcriminologie.nl

Meer leren over deze bevoegdheden? Kom naar de HCB Seminarreeks ‘Juridische Update 2019 voor overheidsjuristen’. Meer informatie op de website van het Haags Congres Bureau.

Meer leren van Hans Boutellier over trends als ondermijning, extremisme en sociale uitsluiting? Kom naar de HCB Collegereeks ‘Veiligheid, recht en bestuur – Waar liggen burgemeesters wakker van?’. Meer informatie op de site van het Haags Congres Bureau.