Gemeentelijke bestuurskracht in de energietransitie

Rick de Vries MSc, Dr. Kees Vringer en Dr. ir. Hans Visser. (2021). Gemeentelijke bestuurskracht in de energietransitie. Beleid en Maatschappij (48) 1, 5-40.

1 Inleiding en theorie
Het klimaatprobleem houdt veel mensen en instanties bezig. Dit speelt zowel op wereldniveau (Verenigde Naties, 2015; IPCC, 2018) als op Europees niveau (Europese Commissie, 2016) en in Nederland (Klimaatakkoord, 2019). Van Nederlandse gemeenten wordt eveneens verwacht dat zij bijdragen (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2019). De mondiale afspraken om een verhoging van de gemiddelde wereldtemperatuur te beperken is daarmee via een lange institutionele weg ook op het bordje van gemeenten beland. Figuur 1 laat deze weg zien.

De rol van Nederlandse gemeenten in het beperken van de opwarming van de aarde wordt gaandeweg steeds meer vormgegeven. Als deel van de energietransitie wordt de coördinerende en uitvoerende rol van gemeenten onmisbaar geacht (Klimaatakkoord, 2019; Ollongren, Wiebes & Van Zanen, 2018). Daarbij wordt het belang van samenwerking tussen de gemeenten in de Regionale Energiestrategieën onderkend. In de internationale literatuur wordt veel aandacht besteed aan het belang van de rol van wereldsteden en minder prominente decentrale overheden. Deze is zeker niet onbelangrijk, nu sommige nationale regeringen zich niet inspannen voor klimaatmitigatie (Kern, 2010, 2019; Betsill & Bulkely, 2007). Kern (2019) wijst erop dat ‘(…) de Parijs-doelen enkel haalbaar zijn wanneer verduurzamingsinitiatieven niet beperkt blijven tot grote steden of stedelijke regio’s, maar nadrukkelijk de meerderheid van middelgrote en kleine steden en dorpen niet buiten beschouwing gelaten wordt’ (Kern, 2019, 126; vertaald uit het Engels). Daarbij laten Bulkely en Castán Broto (2013) in een metastudie zien dat het gezamenlijk coördineren en afstemmen van de transitieopgave tussen verschillende actoren (publiek, privaat en maatschappelijk) en het communiceren tussen overheidslagen en verschillende beleidstakken essentieel is.
Sommige Nederlandse auteurs, zoals Hoppe, Van der Vegt en Stegmaier (2016) en Hoppe, Van den Berg en Coenen (2014), besteden hier ook aandacht aan en hebben pogingen gedaan interacties tussen actoren te structureren. Hoppe en Coenen (2011) vonden een positieve samenhang tussen de grootte van gemeenten en beleidsprestaties. Anderen, onder wie Boogers en Schaap (2007), Korsten (2004, 2010) en Noordegraaf en Vermeulen (2007), hebben niet de internationale governanceliteratuur als uitgangspunt genomen, maar sluiten aan op het meten van het vermogen van individuele lokale overheden tot zelfbestuur. Dit wordt gedaan op basis van vastgelegde procedures en wordt ‘bestuurskrachtmetingen’ genoemd.
De bestuurskracht van een gemeente is volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2009) ‘(…) het vermogen van een gemeente om de wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren (…)’. Bestuurskracht wordt dan ook gebruikt om te verklaren in hoeverre een gemeente toegerust is beleid te ontwerpen en tot uitvoering te brengen. Recente uitwerkingen van het begrip bestuurskracht (Boogers e.a., 2008; Van Kan e.a., 2014) laten zien dat er naast het perspectief van een alleen handelende gemeente ook oog is voor het governanceperspectief, bijvoorbeeld door de rol van samenwerking met andere overheden te benadrukken in het tot stand komen van gemeentelijk beleid. Dit mondt uit in het formuleren van een bredere benadering van het concept bestuurskracht; hierbij wordt ervan uitgegaan dat beleidsprestaties niet alleen afhankelijk zijn van gemeentegrootte – wat past in een smalle benadering van het concept –, maar dat ook andere factoren binnen en buiten de gemeentelijke organisatie een rol spelen in het verklaren van de mate van slagen van gemeentelijk beleid.
Zogenaamde bestuurskrachtmetingen worden uitgevoerd door interne of externe commissies die een oordeel vellen over de kwaliteit van het bestuur op diverse deelgebieden als het functioneren van een bestuursonderdeel of een beleidsthema. Deze deelgebieden hangen af van de vraag van de opdrachtgever, vaak een hogere overheid. Hierbij wordt vaak bevestigd dat de kwaliteit van het bestuur afhankelijk is van de schaalgrootte van gemeenten. Bij deze casusgerichte beoordeling1 wordt de gemeentelijke organisatie veel meer gezien als primair verantwoordelijke voor het lokale beleid en de daarmee samenhangende prestaties, hetgeen past bij een smalle benadering van bestuurskracht (Korsten, Abma & Schutgens, 2007). Een ‘onvoldoende’ beoordeling voor een van de deelgebieden is vaak de opmaat tot een bestuurlijke herindeling waarbij de gemeenten worden samengevoegd (Boogers & Schaap, 2007).
Hoewel bestuurskracht en bestuurskrachtmetingen in het beleid van de Nederlandse overheid al een lange tijd ingeburgerd zijn, zijn de wetenschappelijke fundamenten minder sterk (Korsten, 2010; Korsten e.a., 2007). Dit komt omdat bestuurskracht aan de ene kant sterk tot de verbeelding spreekt en aan de andere kant erg moeilijk eenduidig is te kwantificeren (Ringeling, 2007). Bestuurskrachtmetingen zijn in de kern gebaseerd op kwalitatieve beoordelingen van een in- of externe commissie. De resultaten van de metingen zijn dan ook casusgebonden, zodat een vergelijking tussen meerdere gemeenten lastig is (Korsten e.a., 2007). Een 6 bij de ene gemeente staat wellicht gelijk aan een 7,5 bij een andere, aangezien deze afhankelijk zijn van de bewoordingen van de bevraagde ambtenaren en bestuurders en de interpretatie van de onderzoekers (Korsten, 2010; Korsten e.a., 2007). Deze persoonlijke kleuring/bias is moeilijk te vermijden, zelfs bij het bevragen van meerdere functionarissen uit dezelfde gemeente. Dit roept vragen op over de wenselijkheid van het op deze wijze meten en toepassen van bestuurskracht als concept.
Gezien de belangrijke rol van Nederlandse gemeenten in de energietransitie en de vraag in hoeverre zij voldoende capaciteit (bestuurskracht) hebben of kunnen verwerven om tijdig en in voldoende mate hun taak te vervullen, is het zinvol te verkennen of een verbetering van de bestuurskracht leidt tot een betere beleidsvorming. Een eerste stap in deze verkenning is het beantwoorden van onze centrale onderzoeksvraag: Is er een relatie aan te tonen tussen bestuurskracht van gemeenten en de inzet van lokale maatregelen ter bevordering van de energietransitie? Om dit te onderzoeken is zowel bestuurskracht als het gemeentelijk beleid gemodelleerd. Daarbij is uitgegaan van een klassiek governmentperspectief, waarin de gemeentelijke organisatie centraal staat als voornaamste bron van invloed op de lokale vorderingen in de energietransitie. Deze vorderingen vatten wij op als beleidsoutput: de ingezette beleidsmaatregelen om de energietransitie te bevorderen.

Lees verder via tijdschriften.boombestuurskunde.nl