Van transparantie naar responsiviteit. En dan verder!

Er valt nog veel te winnen in de omgevingsgerichtheid van inspecties, zowel individueel als gezamenlijk. Dit stellen Meike Bokhorst en Judith van Erp in “Van transparantie naar responsiviteit”, een verkenning in opdracht van de Inspectieraad. Inspecties kunnen “in hun denken over omgevingsgerichtheid de slag maken van instrumenteel gerichte transparantie naar reflectief gerichte responsiviteit”. Paul van Dijk ontleent aan het rapport twee kansen voor toezichthouders.

De verkenning van de omgevingsgerichte strategieën van inspecties is bedoeld om de gedachtenvorming van inspecties te voeden en faciliteren. Bokhorst en Van Erp beschrijven een “ontwikkelingspatroon” van transparantie via verantwoording naar responsiviteit.

Transparantie: zichtbaar maken van activiteiten of prestaties van toezichthouder of ondertoezichtstaande organisaties.

Verantwoording: informatie inzichtelijk maken met het oog op publieke oordeelsvorming.

Responsiviteit: de interactie met de maatschappelijke omgeving aangaan als toezichthouder en die interactie met burgers en belanghebbenden ook stimuleren bij ondertoezichtstaande organisaties.

In de verkenning worden verschillende omgevingsgerichte strategieën onderscheiden: een instrumentele toezichtstrategie, een legitimerende publieksstrategie en een reflectieve krachtenveldstrategie.

“De toezichtstrategie van de toezichthouder kan gericht zijn op het zelf creëren van transparantie over ondertoezichtstaanden en het stimuleren van transparantie bij ondertoezichtstaanden als middel voor normnaleving en kwaliteitsbewaking. De publieksstrategie van de toezichthouder kan gericht zijn op het afleggen van verantwoording om vertrouwen in het toezicht te vergroten en op het vragen om verantwoording bij ondertoezichtstaanden om het vertrouwen in de sector te vergroten. De krachtenveldstrategie van de toezichthouder kan gericht zijn op het zelf betrekken van de maatschappelijke omgeving bij normstelling en uitvoering van het toezicht en op het stimuleren dat ondertoezichtstaanden hun maatschappelijke omgeving betrekken bij hun product of dienstverlening.”

Bokhorst en Van Erp constateren dat er grote verschillen bestaan in de omgevingsgerichtheid van toezichthouders. De mate en invulling van omgevingsgerichtheid wordt bepaald door verschillende externe en interne factoren.

“Bij inspecties die toezicht houden op de kwaliteit van semipublieke diensten is een verschuiving waar te nemen van transparantie voor burgers via verantwoording aan burgers naar responsiviteit met burgers en organisaties.”

Er valt nog veel te winnen in de omgevingsgerichtheid van inspecties, zowel individueel als gezamenlijk. De verkenning bepleit dat toezichthouders “omgevingsgerichte strategieën ontwikkelen. Ook kunnen inspecties “in hun denken over omgevingsgerichtheid de slag maken van instrumenteel gerichte transparantie naar reflectief gerichte responsiviteit”. Zij kunnen nog veel transparanter zijn en beter beargumenteren wat ze met transparantie willen bereiken.

Kansen

De verkenning biedt een nuttig referentiekader voor de verdere ontwikkeling van strategieën. Het rapport smaakt ook naar meer. Er liggen tenminste twee kansen voor het oprapen.

Kans 1: Van strategieën naar beleid

Het toekomstperspectief van de verkenning begint met een “kanttekening”:

“Op grond van deze verkenning is duidelijk geworden dat één uniform transparantie- of interactiebeleid voor inspecties niet alleen niet realistisch is, maar ook niet wenselijk. Daarvoor zijn er te veel verschillen in wettelijk kader, sector, type toezichtinformatie en type omgeving.”

Niet “één uniform” beleid, maar wel “strategieën”. Wat betekent dit precies? Het is logisch dat er niet een blauwdruk wordt ontwikkeld die – los van de context – moet worden toegepast. Maar het is ook noodzakelijk dat de omgevingsgerichtheid wordt ontwikkeld. Terecht schrijven Bokhorst en Van Erp dat toezichthouders die omgevingsgerichte strategieën ontwikkelen makkelijker de regie houden over de informatie die ze niet openbaar willen of kunnen maken.

Bokhorst en Van Erp zijn voorzichtig in hun pleidooi voor een gezamenlijke aanpak. Inspecties kunnen het “begrippenkader” gebruiken als “gedeeld referentiekader”. Zo kunnen ze verschillen beargumenteren en een ontwikkelpad kiezen. Ook kunnen ze meer ervaringen uitwisselen, ook met markttoezichthouders.

De vraag is of de lat hier niet wat hoger mag liggen. Zou het niet mogelijk en wenselijk zijn om gezamenlijk beleid te ontwikkelen, al was het maar als een kader voor de verschillende strategieën? Kan zo niet worden voorkomen dat iedereen zelf het wiel moet uitvinden, dat niet goed verdedigbare verschillen ontstaan of een organisatie juist nalaat om zichzelf te ontwikkelen? Hier ligt een kans voor de Inspectieraad en het Markttoezichthoudersberaad.

Kans 2: Van responsiviteit naar…?

In het ontwikkelkader van Bokhorst en Van Erp is responsiviteit de meest vergaande waarde. Zou een toezichthouder ook nog verder kunnen gaan?

In het rapport gaat het bij responsiviteit om de interactie met de maatschappelijke omgeving (en die interactie met burgers en belanghebbenden ook stimuleren bij ondertoezichtstaande organisaties).

“Responsiviteit is een interactief proces waarbij de toezichthouder of ondertoezichtstaande antwoord geeft op vragen en klachten, in gesprek gaat met burgers, belanghebbenden en organisaties en mogelijk het eigen handelen daarop aanpast of ervan leert, waardoor de kwaliteit en/of naleving kan verbeteren. Als het toezichtoptreden zichtbaar en inzichtelijk is gemaakt en de toezichthouder openstaat voor weerwoord, zijn de voorwaarden geschapen voor responsiviteit. Transparantie, verantwoording en responsiviteit liggen dus in elkaars verlengde. Mensen moeten geïnformeerd zijn en uitleg hebben gekregen voordat een betekenisvol gesprek mogelijk is. Als de toezichthouder responsief is, kunnen mensen ook makkelijker om informatie en uitleg vragen. Op die manier kan transparantie bijdragen aan een publiek debat over toezicht.”

Responsiviteit wordt gezien als een interactief proces, maar het zwaartepunt of het initiatief ligt (nog) steeds bij de toezichthouder. Die informeert en legt uit, daarop mag de burger reageren; de toezichthouder staat open voor dat weerwoord. De vraag is of een verdergaande vorm van omgevingsgerichtheid denkbaar is.

De OESO stelde vast dat stakeholders steeds meer worden betrokken bij regelgeving, maar nog nauwelijks bij de uitvoering en handhaving ervan. De Amerikaanse hoogleraar Cary Coglianese vindt dat ‘public engagement’ een prioriteit moet zijn voor een toezichthouder; het publiek moet gezien worden als een partner in het besluitvormingsproces. In Nederland pleitte Adriejan van der Veen voor “evenredige en diverse vertegenwoordiging van maatschappelijke belangen” in het markttoezicht. En Margot Aelen pleitte voor inspraak in het markttoezicht.

In het paardencontinuüm is responsiviteit nu een uiterste vorm van omgevingsgerichtheid, maar er lijken – naast of binnen de waarde van responsiviteit – meer vormen denkbaar. Er is een strategie denkbaar waarin de omgeving niet alleen reageert op de toezichthouder, maar actief in staat wordt gesteld het toezicht te beïnvloeden. In het continuüm kan een kolom worden toegevoegd die duidelijker maakt dat de omgeving zeggenschap heeft in het toezicht en dat de toezichthouder daarvoor ontvankelijk is.

De “stakeholdersstrategie ” hoeft niet in strijd te zijn met onafhankelijkheid. De toezichthouder kan en moet de inbreng wegen. Het is niet: u vraagt, wij draaien.

Er kunnen redenen zijn waarom niet elke toezichthouder zich – in de volle breedte – doorontwikkelt naar werkelijke ontvankelijke toezichtstijl, maar het lijkt wel nuttig zijn om in het referentiekader te laten zien hoe ver omgevingsgerichtheid kan gaan.

Ten slotte

Uit de verkenning van Bokhorst en Van Erp blijkt dat er nog grote verschillen bestaan in de omgevingsgerichtheid van rijksinspecties. De Inspectieraad verwoordt de eigen ambitie als volgt:

“De Inspectieraad wil de omgevingsgerichtheid van inspecties bevorderen, maar daarbij ook uitgaan van wat mogelijk en zinvol is.”

Het woordje “maar” is hier intrigerend; staat “omgevingsgerichtheid” tegenover “mogelijk” en “zinvol”? Het taalgebruik van en over toezichthouders kan de indruk wekken dat de omgeving wordt gezien als een hinderlijke onderbreking van het zegenrijke werk.

De strategieën van inspecties zouden niet moeten uitgaan van hun eigen positie, maar veel meer vanuit belangen van de omgeving waarbinnen en waarvoor zij werken. Heeft die omgeving niet het recht om geïnformeerd en betrokken te worden?

Bokhorst en Van Erp dagen toezichthouders uit om het toezicht sterker te richten op de omgeving. Volgens het regeerakkoord moeten zij meer met elkaar samenwerken, hier ligt een kans voor een gezamenlijke aanpak. Het is te hopen dat de Inspectieraad en het Markttoezichthoudersberaad de verkenning gebruiken om nieuwe stappen te zetten.

Paul van Dijk

Dit artikel is oorspronkelijk te vinden op toezichttafel.wordpress.com

De ToezichtTafel biedt een platform voor informatie en discussie over toezicht.

Wilt u meer leren over de thema’s responsiviteit en transparantie? Kom dan naar de HCB Seminarreeks ‘Toezicht in Transitie 2018’ waarbij Paul van Dijk en Meike Bokhorst het eerste seminar verzorgen.