Van toezicht op kwaliteit naar toezicht op bestuur

Dr. Meike Bokhorst, Dr. Marieke van Genugten, Dr. Mirjan Oude Vrielink e.a. , ‘Van toezicht op kwaliteit naar toezicht op bestuur’, Bestuurskunde 2018-4, p. 3-18

In semipublieke sectoren van onderwijs, zorg en wonen is er een trend naar meer bestuursgericht toezicht. De aandacht verschuift van inhoudelijk toezicht op minimumkwaliteitseisen naar randvoorwaardelijk toezicht op bestuurlijke kwaliteitszorg. Het doel van dit themanummer is inzicht te krijgen in hoe kansrijk of risicovol deze vorm van toezicht is. Op basis van sectorartikelen en een survey laten we zien dat bestuursgericht toezicht (1) de verantwoordelijkheid van het bestuur voor kwaliteitszorg en governance op de agenda heeft gezet, (2) tot meer bewustwording leidt bij bestuurders van de kwaliteitsdoelstellingen die ze met hun organisatie willen nastreven, en (3) een deregulerend effect heeft op toezichtkaders in zorg en onderwijs. Maar risico’s liggen op de loer: (1) herregulering via veldnormen van brancheorganisaties, (2) toezicht houden op een papieren werkelijkheid, en (3) toezichtvernauwing tot bestuurders. Bovendien vraagt het om nieuwe competenties van inspecteurs. Bestuursgericht toezicht is al met al een kansrijke aanvulling op bestaande toezichtvormen, maar maakt andere toezichtvormen niet overbodig.

Inleiding
In onderwijs, zorg en wonen is er een ontwikkeling naar meer bestuursgericht toezicht. Instellingen zijn eindverantwoordelijk voor het goed functioneren van de organisatie, inclusief goede kwaliteitszorg. Inspecties zetten steeds vaker bestuurders aan tot het werken aan kwaliteitsverbetering (toezicht op bestuur) naast het handhaven van wettelijke normen en het bewaken van minimumkwaliteitseisen (handhaving en uitvoeringstoezicht). Daarmee proberen inspecties in hun toezicht meer aan te sluiten bij de kwaliteitszorg en bestuurskracht van instellingen zelf. Deze ontwikkeling heeft een basis in beleid en wetgeving. Zo is er sinds 2017 de ‘Wet versterking bestuurskracht onderwijsinstellingen’ en vraagt de Inspectie van het Onderwijs de schoolbestuurders om visies op kwaliteitszorg, schoolplannen, bestuurlijke visitaties en zelfevaluaties met stakeholders. In de zorg is al in 1996 met de invoering van de Kwaliteitswet zorginstellingen (Kwz) ingezet op bestuursgericht toezicht. Zorgaanbieders geven op basis van deze wet zelf invulling aan de kwaliteit van zorg en een kwaliteitssysteem en de inspectie gaat na of dat redelijkerwijs tot verantwoorde zorg leidt.

De beleidstheorie van bestuursgericht toezicht is dat de externe toezichthouder door toezicht op het bestuur de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor kwaliteitszorg kan stimuleren en beter kan bepalen welke intensiteit en invulling van extern toezicht nodig zijn om de naleving van wettelijke eisen en veldnormen te borgen. Bestuursgericht toezicht werkt indirect, omdat het randvoorwaarden schept voor kwaliteit van dienstverlening (zie figuur 1). Het stimuleren van bestuurlijke verantwoordelijkheid kan, zo bespreken we nader in het surveyartikel, langs drie lijnen leiden tot hogere kwaliteit van dienstverlening. Bestuursgericht toezicht kan allereerst een agendasettend effect hebben, doordat de focus op bestuurlijke kwaliteitszorg van de externe toezichthouder de interne agenda van de leiding van de instelling beïnvloedt. In het verlengde daarvan leidt bestuursgericht toezicht ertoe dat het bestuur weet dat de eigen rol meer onder het vergrootglas van de externe toezichthouder ligt. Dit kan tot nog beter doordachte en nog breder afgewogen beslissingen leiden. Tot slot versterkt bestuursgericht toezicht op meer individueel niveau mogelijk de ‘gevoelde verantwoording’ van bestuurders (Overman, Grimmelikhuijsen, & Schillemans, 2018), wat overwegend positieve effecten op hun besluiten en handelingen heeft.

Beleidstheorie bestuursgericht toezicht
Bestuursgericht toezicht heeft raakvlakken met systeemtoezicht. Bij systeemtoezicht richt het externe toezicht zich op de kwaliteit van kwaliteits- en veiligheidssystemen of bedrijfsprocessen van de ondertoezichtstaanden (De Bree, 2010, p. 51).1 De governance en de bestuurder vormen daarin een onderdeel van het systeem. Bij bestuursgericht toezicht zijn het bestuur en de besturing het object van toezicht.2 Niet de systemen, maar zijzelf vormen het primaire aangrijpingspunt voor kwaliteitsverbetering.

Bij bestuursgericht toezicht gaat de externe toezichthouder met het bestuur in dialoog over de invulling van kwaliteit en mogelijkheden voor verbetering, om zo de kwaliteit van dienstverlening te stimuleren (Bokhorst en Van Erp, 2017). Het bestuursgericht toezicht kan zich op verschillende thema’s en aspecten richten:

– toezicht op bestuurlijk vermogen: openheid en diversiteit van het wervings- en selectiebeleid, ‘fit and proper’-test, integriteitseisen, bestuurlijke aansprakelijkheid, ontslagbevoegdheden;

-toezicht op bestuurlijk gedrag: monitoring van de samenstelling van en de groepsdynamiek in de boardroom, meldplicht van de raad van toezicht bij risicovol gedrag en vermeende misstanden;

-toezicht op ‘goed bestuur’/governance: besturing van de organisatie, financiële continuïteit, werking van checks-and-balances, stakeholdermanagement;

-toezicht op bestuurlijke kwaliteitszorg: (zelf)evaluaties, visitaties, instellingsaudits.

Dit themanummer heeft tot doel om te onderzoeken op welke manier het bestuursgericht toezicht zich ontwikkelt in drie semipublieke sectoren: wonen, onderwijs en zorg. Daarbij richten we ons op de inspectie als externe toezichthouder, respectievelijk de Autoriteit wonen (Aw), de Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ, voorheen: IGZ). Het themanummer heeft een verkennend karakter. Het beschrijft de aannames achter dit type toezicht en de eerste ervaringen en dilemma’s in de genoemde drie sectoren. Het artikel over het onderwijs is geschreven door Marlies Honingh, Melanie Ehren en Cor van Montfort. Het artikel over de zorg is geschreven door Annemiek Stoopendaal en Hester van de Bovenkamp. En het artikel over de woningcorporatiesector is geschreven door Olga Verschuren en Stefanie Beyens. Het themanummer eindigt met een surveyartikel van de redactie, waarin we de jonge praktijk van bestuursgericht toezicht vanuit het perspectief van interne toezichthouders en bestuurders bij instellingen in beeld brengen.

In dit redactionele artikel maken we de balans op met als centrale vraagstelling: Hoe kansrijk of risicovol is bestuursgericht toezicht voor kwaliteit in semipublieke sectoren? Het antwoord volgt uit de volgende deelvragen:
1. Herkomst: waar komt de ontwikkeling richting bestuursgericht toezicht vandaan?

2. Vormgeving: hoe krijgt bestuursgericht toezicht vorm in semipublieke sectoren?

3. Vooronderstellingen: wat zijn de vooronderstellingen achter en verwachte effecten van deze toezichtvorm?

4. Relatie met kwaliteit(szorg): wat is er vanuit onderzoek bekend over de relatie tussen toezicht op bestuur en governance en de kwaliteit(szorg) in semipublieke sectoren?

5. Dynamiek en gedragseffecten: welke dynamiek en welk gedrag zijn te zien in de sectoren in reactie op bestuursgericht toezicht?

Dit redactionele artikel is hiermee een introductie op en een synthese van de sectorale artikelen over de staat van het onderzoek en de recente ontwikkeling naar bestuursgericht toezicht, zoals we die ook met een survey hebben verkend.

Lees verder via tijdschriften.boombestuurskunde.nl

Dr. Meike Bokhorst en Prof. dr. Lisette van der Hel zijn de keynotespeakers tijdens de geheel nieuwe HCB Studiedag ‘Toezichtstrategieën in de praktijk 2020’ die online plaatsvindt op 2 december 2020 vanuit het Koninklijk Instituut Van Ingenieurs. Georganiseerd door het Haags Congres Bureau.

Meer leren over Tools in Toezicht? Volg 10 november online de nieuwe editie van het Nieuwspoort Seminar Toezicht in Transitie van het Haags Congres Bureau. Met praktijkbijdragen door oa Dr. Katy de Kogel over het toezicht met technologie op delinquenten.