Uitvoeringsorganisaties tussen staat en straat

De relevantie van maatschappelijke verantwoording voor directeuren van ZBO’s en agentschappen

Lars Brummel, Sjors Overman en Thomas Schillemans, ‘Uitvoeringsorganisaties tussen staat en straat’, BW 2021-1, p. 27-45

In deze bijdrage wordt de mate van relevantie die bestuurders van zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en agentschappen toekennen aan hun verantwoordingsrelaties met maatschappelijke belanghebbenden geanalyseerd. Hoewel er veel aandacht is voor maatschappelijke vormen van verantwoording in de wetenschappelijke literatuur, is er geen grootschalig kwantitatief onderzoek gedaan naar hoe bestuurders van uitvoeringsorganisaties deze verantwoording ervaren. Deze studie vult deze leemte op basis van surveyonderzoek door: (1) het belang van vormen en praktijken van maatschappelijke verantwoording voor uitvoeringsorganisaties in kaart te brengen en (2) potentiële verklaringen te wegen voor verschillen in het belang van maatschappelijke verantwoording bij uitvoeringsorganisaties. We tonen aan dat bestuurders van ZBO’s en agentschappen een groot belang hechten aan verantwoording richting hun brede publieke omgeving, ook in vergelijking met andere landen met vergelijkbare typen uitvoeringsorganisaties. Deze observatie sluit aan bij de Nederlandse reputatie van consensueel en interactief bestuur. Verschillen in het belang van maatschappelijke verantwoording tussen uitvoeringsorganisaties kunnen niet worden verklaard door de verticale verantwoordingsrelatie tot het moederdepartement of door andere institutionele organisatiekenmerken. Onze analyse laat zien dat de maatschappelijke oriëntatie groter is onder ZBO’s en agentschappen waar bestuurders een grotere invloed van de media ervaren. Maatschappelijke verantwoording hangt samen met grotere ervaren mediadruk.

De relevantie voor practitioners is dat dit artikel aantoont dat (a) ZBO’s en agentschappen een groot belang hechten aan hun verantwoording richting belanghebbenden in hun maatschappelijke omgeving, en (b) de ervaren druk van de media op uitvoeringsorganisaties het belang van maatschappelijke verantwoording versterkt. Daarnaast reflecteert dit artikel op (c) de betekenis van maatschappelijke verantwoording voor het functioneren van uitvoeringsorganisaties.

1 Inleiding
Het functioneren van uitvoeringsorganisaties staat hoog op de agenda van politiek-bestuurlijk Nederland. Recente incidenten in de beleidsuitvoering zorgden voor ophef in politiek en samenleving. Vanuit de Tweede Kamer loopt een parlementair onderzoek van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) naar de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties. Het kabinet kent sinds kort een Ministeriële Commissie Uitvoering en werkt aan een werkagenda, die zich richt op thema’s die rijksbreed in de beleidsuitvoering spelen (Van der Vlist & Heerschop, 2020).

Uitvoeringsorganisaties, zoals zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en agentschappen, nemen een bijzondere en belangrijke positie in binnen het openbaar bestuur. Zij moeten vaak complexe wet- en regelgeving in hoog tempo implementeren in een snel veranderende samenleving en daarbij oog houden voor maatwerk en de behoefte van burgers en cliënten. Voor veel burgers vormen deze organisaties immers het rechtstreekse contact met de overheid (Van der Vlist & Heerschop, 2020; zie ook Overman, 2017; Van Thiel, 2020). Door deze cruciale schakelpositie tussen overheid en samenleving worden uitvoeringsorganisaties geconfronteerd met verwachtingen van zowel de staat alsook de straat. Dat uit zich in de meervoudige verantwoording van deze organisaties. Burgers, cliënten en maatschappelijke belanghebbenden nemen een steeds belangrijkere plaats in binnen de verantwoording van publieke organisaties. Uitvoeringsorganisaties verantwoorden zich over hun taakoefening niet alleen langs verticale en hiërarchische lijnen aan de minister, maar ze leggen ook horizontaal en maatschappelijk verantwoording af richting hun brede publieke omgeving (Bovens, 2007; Hooge & Helderman, 2008; Oude Vrielink e.a., 2009).

In de afgelopen jaren hebben uitvoeringsorganisaties arrangementen zoals klantenfora en cliëntenraden geïntroduceerd. Daarnaast voelen publieke dienstverleners zich steeds vaker genoodzaakt om verantwoording af te leggen aan belangenverenigingen, niet-gouvernementele organisaties en andere civil society-actoren. De opkomst van sociale media, zoals Twitter, creëert zelfs mogelijkheden voor directe lijnen van verantwoording tussen publieke organisaties en (individuele) burgers (zie Brummel, 2021). Maar in hoeverre ervaren publieke organisaties ook dat de ‘publieke ogen’ (Meijer, 2007) van burgers, klanten en andere belanghebbenden op hen gericht zijn? Hoeveel belang hechten bestuurders van deze organisaties aan signalen vanuit hun publieke omgeving bij het nemen van strategische beslissingen? Hoewel maatschappelijke vormen van verantwoording steeds meer in de belangstelling staan binnen zowel de Nederlandse als de internationale academische literatuur, ontbreekt grootschalig kwantitatief onderzoek naar de ervaringen en percepties van bestuurders van uitvoeringsorganisaties over hun verantwoordingsrelaties richting burgers en maatschappelijke belanghebbenden.1
Het doel van deze bijdrage is tweeledig. Allereerst brengt ze in kaart hoeveel belang bestuurders van Nederlandse ZBO’s en agentschappen hechten aan vormen en praktijken van maatschappelijke verantwoording. Daarbij vergelijken wij hen met hun collega’s in vijf andere West-Europese landen en Australië. In de tweede plaats wordt in dit artikel gezocht naar potentiële verklaringen voor verschillen in de relevantie van maatschappelijke verantwoording voor uitvoeringsorganisaties. De focus ligt daarbij op hoe, en in hoeverre, kenmerken van de verantwoordingsomgeving (namelijk de verantwoording richting ‘Den Haag’), alsook kenmerken van de politieke omgeving (namelijk de politisering van de belangrijkste taak van organisaties) mogelijke verklaringen bieden voor verschillen in het belang van maatschappelijke verantwoording bij uitvoeringsorganisaties. Hiervoor baseren we ons op grootschalig surveyonderzoek, dat inzicht biedt in hoe bestuurders van Nederlandse (N = 67) en buitenlandse uitvoeringsorganisaties (N = 508) hun verantwoordingsomgeving ervaren.

Lees verder via tijdschriften.boombestuurskunde.nl

Meer leren over trends in toezicht? Kom 17 mei naar het Nieuwspoort Seminar Toezicht in Transitie 2021 – Trends in Toezicht & Tips voor het nieuwe kabinet.