Toezicht in verbinding - Weinig zon en veel behang? Blog Paul van Dijk

Toezicht in verbinding – Weinig zon en veel behang?

Dit jaar vieren we 11 jaar “Toezien op publieke belangen”. In dit rapport pleitte de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid voor een “verruimd perspectief op rijkstoezicht”. Daarvoor hoorde een “governance-benadering”. Wat is daar eigenlijk van terecht gekomen?

Door: Paul van Dijk, zelfstandig adviseur en spreker tijdens het wegens succes herhaalde HCB Seminar Toezicht in Transitie 2024 – Toezicht in verbinding op 16 mei 2024 in Den Haag, georganiseerd door het Haags Congres Bureau.

Het overheidstoezicht heeft te maken heeft met uiteenlopende “trekkrachten”, constateerde de WRR. Die krachten dwingen toezichthouders tot “strategische keuzes over hun plaats in dat krachtenveld, de taakafbakening ten opzichte van bestuur en politiek, en de verhouding tot andere vormen en niveaus van toezicht”.

Bron: WRR, Toezien op publieke belangen (2013)

Verwachtingen
De WRR benoemde uiteenlopende maatschappelijke, sectorale, politieke en bestuurlijke verwachtingen:

De politiek wil een assertieve waakhond die incidenten voorkomt, maar ook zo min mogelijk toezichtlasten oplevert voor bedrijven en instellingen.
Het bestuur wil toezicht met minder mensen en middelen, maar ook dat het toezicht een gelijkblijvend of hoger nalevings- en kwaliteitsniveau garandeert.
De onder toezicht staande sectoren willen ruimte voor vertrouwen en zelfregulering en niet te veel lasten door toezicht, maar ook dat toezicht de free riders stevig aanpakt.
Burgers willen dat de toezichthouder tijdig alle grote problemen en risico’s aanpakt, maar ook dat hij responsief omgaat met allerlei meldingen en klachten.

“Het vertrouwen in de toezichthouder is mede gebaseerd op de mate waarin hij tegemoet kan komen aan al die verwachtingen”, aldus de WRR. Deze stelling roept ook de vraag op of toezichthouders willen wat ze kunnen: zijn zij bereid zijn om aan alle verwachtingen te voldoen. Is voor hen de verleiding niet te groot om zich – tenminste mentaal – te wapenen tegen de dreigende vierendeling door de trekkrachten? De politiek is dan de waan van de dag, het bestuur is de dark side, de onder toezicht staanden zijn de kalkoenen van het kerstmaal en de burgers hebben onrealistische verwachtingen?

Verruiming
De WRR vertaalde de analyse in een pleidooi voor “verruiming van het perspectief”, waarbij een van de “kernopgaven” is om explicieter in te spelen op de governance-structuur in een toezichtdomein. De “governance-benadering” houdt in dat de toezichthouder oog heeft voor het krachtenveld:

“Afwegingen rond het instellen, beëindigen en vormgeven van overheidstoezicht moeten gebaseerd zijn op een heldere analyse van de bestaande governance-structuur in een toezichtdomein. Het gaat daarbij om het in kaart brengen van het gehele maatschappelijke krachtenveld, inclusief de bestaande checks and balances, maatschappelijke (veer)krachten, prikkelstructuren en gedragsmechanismen. En vervolgens gaat het om de vraag welke meerwaarde toezicht in dat krachtenveld kan hebben om de gewenste maatschappelijke ordening dichterbij te brengen en publieke belangen te borgen. Toezicht ‘kan het niet alleen’ en moet in een horizontale samenleving inzetten op constructieve interactie met onder andere burgers, bedrijven en instellingen. Het functioneren van de interne governance binnen instellingen en bedrijven (met name het intern toezicht) en andere vormen of niveaus van toezicht (met name lokaal en internationaal) in dat krachtenveld verdienen dan bijzondere aandacht. Welk gebruik kan het rijkstoezicht daarvan maken en hoe kan het deze eventueel ondersteunen?”

De WRR kwam tot enkele praktische aanbevelingen, zoals:

vraag alle toezichthouders om in hun jaarplannen aan te geven hoe zij gebruikmaken van reeds aanwezige checks and balances en tegenkrachten;
laat de toezichthouders daarbij specifiek aangeven op welke wijze zij gebruik maken van en bijdragen aan andere vormen van toezicht (intern, decentraal, Europees, privaat, burgers, etc.) en welke nadere mogelijkheden zij hier zien;

Oproep
In de kabinetsreactie van 2015 werd het pleidooi voor het gebruik van krachtenveldanalyses onderschreven:

“Het toezicht moet de relevante ontwikkelingen, belangen, checks and balances en risico’s binnen een sector kennen om zijn werk naar behoren te kunnen voldoen. Het kabinet verwacht dat het toezicht tevens inzichtelijk maakt hoe gebruik wordt gemaakt van reeds aanwezige (tegen)krachten en op welk wijze bijgedragen wordt aan andere vormen van toezicht.”

Het kabinet riep de toezichthouders op om gebruik te maken van krachtenveldanalyses en hierover aan het beleid te rapporteren.

Omgevingsbewust
Hebben de toezichthouders deze oproep gehoord en is daaraan gevolg gegeven? “Ons toezicht stoelt op een gedegen omgevingsbewuste oriëntatie en we betrekken stakeholders bijvoorbeeld bij de voorbereiding van onze werkprogramma’s”, stelde de Inspectieraad dit jaar in een brief aan de minister van BZK. Wat betekent dit in de praktijk? En wat gebeurt er bij markt- en andere toezichthouders?

Tien jaar na de WRR en in aanloop naar nieuwe wetgeving mag de governance-benadering weer op de agenda. Hoe kunnen en moeten toezichthouders verbinding maken met hun omgeving: met partners in de reguleringsketen, met andere vormen van toezicht, met belanghebbenden? De obsessie met onafhankelijkheid mag toezichthouders daarvan niet weerhouden. Immers, in de woorden van de WRR: “Onafhankelijkheid is niet de afwezigheid van samenwerking of interactie en zeker geen ‘splendid isolation’.”

Toezicht “kan het niet alleen”, zei de WRR, die daarmee blijkbaar koos voor de doctrine van De Dijk. Dan moeten de verbindingen met de omgeving ook wel echt worden gemaakt: “Elke morgen, elke middag, elke avond, iedere nacht.” Anders blijft het bij “weinig zon en veel behang”.

Paul van Dijk

Meer weten over toezicht in verbinding? Kom naar het wegens succes herhaalde HCB Seminar Toezicht in Transitie 2024 – Toezicht in verbinding op 16 mei 2024 in Den Haag, georganiseerd door het Haags Congres Bureau.

In de HCB Seminarreeks Toezicht in Transitie 2024 gaat het op 16 mei om de verbinding met de omgeving: