Toezicht in het sociaal domein

Heinrich Winter, ‘Toezicht in het sociaal domein’, TvT 2021-2, p. 43-52

Decentralisatie in het sociaal domein
In het regeerakkoord Rutte-Asscher (VVD-PvdA) ‘Bruggen slaan’ van 29 oktober 2012 worden de veranderingen in het sociaal domein aangekondigd.1 Enkele citaten uit het regeerakkoord:

‘Gemeenten worden geheel verantwoordelijk voor de activiteiten op het gebied van ondersteuning, begeleiding en verzorging. De aanspraken worden beperkt, dienstverlening wordt versoberd en meer gericht op waar ze het hardste nodig is en gaat vallen onder de wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). De aanspraken op huishoudelijke hulp worden vervangen door een maatwerkvoorziening voor degenen die het echt nodig hebben en het niet uit eigen middelen kunnen betalen.

De gemeenten wordt een zeer ruime beleidsvrijheid gegeven met betrekking tot de concrete invulling van deze gedecentraliseerde voorzieningen.

“Eén gezin, één plan, één regisseur” is het uitgangspunt bij de decentralisaties in het sociale domein: bij de wet werken naar vermogen, de algemene wet bijzondere ziektekosten, de wet maatschappelijke ondersteuning en de jeugdhulpverlening. Dit vergt ook één budget en één verantwoordelijke van overheidszijde. Er komt een einde aan de praktijk waarbij vele hulpverleners langs elkaar heen werken bij de ondersteuning van één gezin.’

Sinds de Troonrede van 17 september 2013 spreken we ook wel van de ‘Participatiesamenleving’.2 Aan de decentralisaties op het terrein van zorg, passend onderwijs, participatie en maatschappelijke ondersteuning lag een in 2011 gesloten bestuursakkoord ten grondslag.3 In dat akkoord maakten het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) bestuursafspraken over onder meer de decentralisaties in de periode 2011-2015. Gemeenten vonden en vinden nog steeds dat zij de meest aangewezen instantie zijn om naast taken in het fysiek domein (zoals ruimtelijke ordening, bouwen en wonen en verkeer(sveiligheid)) ook in het sociaal domein voor hun inwoners belangrijke taken uit te voeren. De kwaliteit van de taakuitvoering zou toenemen doordat gemeenten voortaan verbindingen kunnen leggen tussen zorg en ondersteuning en jeugd en werk en inkomen. Ondanks veel kritiek op die ingangsdatum werden de taken per 1 januari 2015 overgeheveld van Rijk en provincies naar de gemeenten.
Inmiddels is ruim zes jaar ervaring opgedaan met de uitvoering van de nieuwe taken. De eerste jaren waren een periode van transitie: organisatieopbouw, introductie van systemen, inkoop van zorg, enzovoort. De gedachte was dat dit een korte periode zou kunnen zijn van hooguit enkele jaren. De praktijk bleek weerbarstiger. Veel gemeenten hadden meer tijd nodig voor de ordening van hun organisaties en de inrichting van de uitvoering. De ontwikkeling van een andere manier van werken krijgt de laatste jaren veel aandacht. Dat gaat hand in hand met de zorg voor de financiële tekorten die dit terrein is gaan kenmerken. Veel gemeenten moeten uit eigen middelen geld toeleggen op de taakuitvoering in het sociaal domein. Dat wordt vooral veroorzaakt door een toegenomen beroep op voorzieningen. Het lijkt erop dat doordat de nabijheid van de taakuitvoering in de dorpen en wijken toenam, de laagdrempeligheid ook heeft geleid tot een toename van de vraag. In de jeugdzorg gingen de kosten van de voorzieningen per jongere ook nog eens omhoog. Dat, gecombineerd met de bij de decentralisaties toegepaste budgetkortingen, zorgt voor de grote financiële problemen waarmee gemeenten op dit terrein worstelen.
In een bundeling van verschillende evaluaties op deelterreinen publiceerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in november 2020 een overzicht van de belangrijkste conclusies na ruim vijf jaar ervaring met de decentralisaties in het sociaal domein.4 Die conclusies zijn niet direct positief. Zo werken veel gemeenten met sociale wijkteams, maar dat heeft niet overal geleid tot duidelijker toegang tot voorzieningen en ondersteuning, ook omdat bestaande routes zoals de huisarts en gemeentelijke loketten daarnaast ook bleven bestaan. Ook lukt het niet overal om noodzakelijke hulp vroegtijdiger in te zetten. Proactief werken, een verondersteld voordeel van gemeentelijke taakuitvoering, is nog niet goed van de grond gekomen. Een verschuiving van individuele voorzieningen naar algemene voorzieningen was een andere verwachting waarvan nog niet duidelijk is in hoeverre die wordt gerealiseerd, net als een verschuiving van zware naar lichte voorzieningen in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de Jeugdwet. De onderzoekers constateren wel dat bij de Wmo en de Jeugdwet meer maatwerk wordt geleverd, maar dat dit bij de Participatiewet veel minder het geval is. Opvallend is dat gemeenten een belangrijk deel van de cliënten van de Participatiewet niet goed in beeld hebben. Een andere verwachting was dat zelfredzaamheid van inwoners zou kunnen toenemen, mede door een beroep op ondersteuning door het sociale netwerk. Die verwachting is evenmin uitgekomen.
Terwijl de kwaliteit van de inhoudelijke taakuitvoering ruimschoots aandacht krijgt en er veel discussies zijn over de financiering van de nieuwe taken, is er ook steeds meer belangstelling voor de inrichting en het functioneren van het toezicht en de handhaving in het sociaal domein. Steeds vaker, zo lijkt het, zijn er in de media berichten die duiden op problemen met de kwaliteit van begeleiding, beschermd wonen en jeugdhulp en soms is zelfs fraude met zorgbudgetten aan de orde. Gemeenten hebben als taak toe te zien op de uitvoering van taken door tweedelijns instellingen waarmee is gecontracteerd. Dat geldt voor jeugdzorginstellingen, voor thuiszorgorganisaties, voor ontvangers van een persoonsgebonden budget (pgb), maar ook voor zorgboerderijen. Het gaat daarbij zowel om de kwaliteit van de voorzieningen als om de rechtmatigheid van de uitgaven. In deze bijdrage komen toezicht en handhaving van de Participatiewet en Passend Onderwijs meer zijdelings aan de orde. Dit artikel concentreert zich op de taken rond de zorg in natura (maatwerkvoorzieningen en algemene voorzieningen) die in het kader van maatschappelijke ondersteuning wordt geleverd (Wmo 2015) en op taken in het kader van jeugdhulp (Jeugdwet).5
Hierna komt eerst aan de orde wat precies het sociaal domein is en komt een theoretisch kader over toezicht en handhaving en over governance aan de orde. Daarna staat de inrichting van het gemeentelijke en het rijkstoezicht centraal. Vervolgens wordt het functioneren van het tweedelijns rijkstoezicht in het sociaal domein besproken. De paragraaf ‘Het functioneren van het gemeentelijke toezicht’ betreft de kern van dit artikel en bespreekt de werking van het gemeentelijke toezicht in het sociaal domein. In de afsluitende paragraaf staat een analyse van het toezicht in het sociaal domein en dat leidt tot enkele adviezen. Het doel van dit artikel is een overzicht te geven van de inrichting en het functioneren van het toezicht in het sociaal domein. Daarbij zijn openbare bronnen gehanteerd, hetgeen uitmondt in een kritische beschouwing van de stand van het toezicht in het sociaal domein.

Lees verder via bjutijdschriften.nl

Meer leren over Next Level toezicht in de praktijk? Kom naar de HCB Seminarreeks Toezicht in Transitie 2022 die begint op 9 juni en is georganiseerd door het Haags Congres Bureau.