Pionieren tussen straf en zorg

Vera Oosterhuis, Andreas Burger, Michiel van der Wolf e.a. . (2023). Pionieren tussen straf en zorg. Tijdschrift voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (1) 1, 33-52.

1 Inleiding
1.1 Aanleiding tot het onderzoek
Het uitgangspunt is eenvoudig: als iemand ziek is ontvangt diegene zorg, als iemand een delict gepleegd heeft wordt diegene gestraft. In de praktijk blijkt echter dat deze twee kenmerken regelmatig samengaan, waardoor de strafrechter zowel nationaal als internationaal geconfronteerd wordt met een groep personen die lijdt aan psychische problematiek en tevens verdacht wordt van een delict. In dergelijke gevallen dient een afweging gemaakt te worden tussen straf en zorg, wat zowel in Nederland als internationaal een belangrijk thema binnen de strafrechtspraak vormt.1 Recent heeft de Nederlandse strafrechter met de inwerkingtreding van artikel 2.3 Wet forensische zorg (Wfz) een nieuwe mogelijkheid in zijn arsenaal gekregen om een zorgkader te realiseren. Deze mogelijkheid betreft echter geen forensische zorg, maar civielrechtelijke zorg binnen de reguliere geestelijke gezondheidszorg. Dit maakt de overweging van een strafrechter om al dan niet via dit artikel in een zorgkader te voorzien extra beladen. Dit geldt temeer wanneer een (ernstig) geweldsdelict is gepleegd, aangezien dergelijke delicten een grote impact hebben op de maatschappelijke veiligheid en de gevolgen voor slachtoffers, waaronder niet zelden ook medewerkers binnen zorginstellingen, zeer ingrijpend kunnen zijn. In dit artikel wordt de rol onderzocht die geweldsdelicten spelen in de overweging van artikel 2.3 Wfz door de strafrechter. Het vormt daarmee een verdieping van eerder onderzoek dat door het WODC werd uitgevoerd.2

1.2 Achtergrond artikel 2.3 Wet forensische zorg
Artikel 2.3 Wfz stelt de strafrechter in staat een machtiging af te geven voor verplichte zorg binnen de reguliere geestelijke gezondheidszorg. Het vormt als het ware een schakelartikel naar de civielrechtelijke zorgwetten: de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz) en de Wet zorg en dwang (Wzd). De Wvggz is bedoeld voor personen met een psychische stoornis, terwijl de Wzd gericht is op personen met een verstandelijke beperking of een psychogeriatrische aandoening. Indien de strafrechter artikel 2.3 Wfz wil toepassen, moet hij nagaan of wordt voldaan aan de voorwaarden die in deze civiele wetten worden gesteld. Als dit het geval is, kan hij een machtiging met een duur van maximaal zes maanden afgeven. De zorg die op basis van deze machtiging verleend mag worden, valt onder de reguliere geestelijke gezondheidszorg en betreft zodoende geen forensische zorg. Forensische zorg is zorg in een strafrechtelijk kader en wordt, in tegenstelling tot reguliere geestelijke gezondheidszorg, gefinancierd door het ministerie van Justitie en Veiligheid.
Tot 2020 waren de meest bekende mogelijkheden om een persoon in een strafzaak van een zorgkader te voorzien de terbeschikkingstelling (tbs), de plaatsing in een psychiatrisch ziekenhuis op grond van voormalig artikel 37 Wetboek van Strafrecht (Sr) en een voorwaardelijk strafkader met zorg als bijzondere voorwaarde. In de praktijk bleek het organiseren van een passend zorgkader regelmatig niet mogelijk door praktische problemen en wettelijke beperkingen.3 Bij praktische problemen valt bijvoorbeeld te denken aan de beperkte capaciteit in (forensische) zorginstellingen, terwijl de wettelijke beperkingen gevormd werden door onder andere het ontoerekeningsvatbaarheidsvereiste van voormalig artikel 37 Sr en de wettelijke vereisten om tot een tbs-maatregel te kunnen komen. Enkele professionals uit zowel de strafrechtspraktijk als de zorgpraktijk gaven aan dat voornamelijk personen die een relatief licht delict begingen, maar waarover grote zorgen bestonden vanwege psychische problematiek, in het systeem voor 2020 moeilijk onder te brengen waren binnen de bestaande zorgkaders.4 Indien plaatsing wel mogelijk was, gaven betrokkenen zelf bovendien aan het gevoel te hebben dat de plek waar ze geplaatst werden niet aansloot op hun behoeften.5

1.3 Reacties op artikel 2.3 Wfz vanuit de praktijk
Met artikel 2.3 Wfz beoogde de wetgever een zorgkader te creëren waarbij de hierboven omschreven problematiek minder een rol zou spelen en waarbinnen zowel de doelgroep van voormalig artikel 37 Sr als de groep die voorheen niet binnen een van de kaders geplaatst kon worden zorg zou kunnen ontvangen. Om dit te bereiken werd bij het nieuwe artikel het ontoerekeningsvatbaarheidsvereiste losgelaten en werd de strafrechter in staat gesteld om op basis van de civielrechtelijke voorwaarden een machtiging tot verplichte zorg binnen de reguliere geestelijke gezondheidszorg af te geven. De introductie van dit artikel door de wetgever betrof al pionierswerk, doordat een directe deur werd geopend van het strafrecht naar de reguliere zorg in alle fasen van het strafproces. Het echte pionieren werd echter aan de strafrechts- en zorgpraktijk gelaten, aangezien daar de taak werd belegd om het artikel van het papier naar de praktijk te brengen en invulling te geven aan de mogelijkheden en onmogelijkheden daarvan. Vanuit dezelfde praktijk en in de literatuur werden echter al zorgen geuit over het nieuwe artikel. Er werd gevreesd dat het nieuwe artikel zou zorgen voor een toestroom van patiënten met een forensisch profiel6 of zelfs ‘boeven’, zoals Visscher en collega-geneesheerdirecteuren in een brandbrief verwoordden.7 Hoewel de term ‘forensisch profiel’ breed is, werd in de wetenschappelijke literatuur in dit kader vaak gesproken over agressief en gewelddadig gedrag in combinatie met complexe psychische problematiek.8
Het zou de geestelijke gezondheidszorg (ggz) aan middelen ontbreken om deze groep op een veilige en adequate manier te behandelen, zo betogen Spijkerman en Koopman in een opiniestuk.9 Een belangrijk aspect hiervan is volgens wetenschappelijke literatuur het beperkte aantal beveiligde bedden dat de reguliere ggz tot haar beschikking heeft.10 Hogere beveiligingsniveaus zijn voorbehouden aan de forensische ggz, waar de bedden ingekocht worden door het ministerie van Justitie en Veiligheid en hoofdzakelijk bestemd zijn voor forensische patiënten. In het oude systeem bleek plaatsing op een hoger beveiligingsniveau door praktische belemmeringen zoals capaciteitsproblematiek al ingewikkeld,11 maar de verwachting was dat dit in het nieuwe systeem verder bemoeilijkt zou worden doordat het civielrechtelijke karakter van de machtiging een financiële belemmering opwerpt.12
Daarnaast zou de reguliere ggz forensische focus ontberen. Waar de forensische ggz gericht is op het verminderen van het recidiverisico en de daaraan verbonden factoren meeneemt in de behandeling, is de reguliere ggz gefocust op het behandelen van de symptomen van psychische problematiek om het mentaal welzijn van de betrokkene te verbeteren.13 Hiermee hangt samen dat het personeel binnen de reguliere ggz niet over forensische expertise beschikt, wat mede inhoudt dat zij minder getraind zijn op het omgaan met agressief en gewelddadig gedrag.14 Het lage beveiligingsniveau en het gebrek aan focus op delictpreventie en forensische expertise zou volgens de praktijk, blijkens brandbrieven en opiniestukken, leiden tot onveilige situaties binnen de zorginstellingen en in de samenleving als geheel, met mogelijk nieuwe incidenten en slachtoffers als gevolg.15 Daarbij is tevens belangrijk dat uit wetenschappelijk onderzoek meermaals naar voren is gekomen dat zowel binnen het strafrecht als binnen de reguliere psychiatrie eerder gewelddadig gedrag een van de sterkste voorspellers vormt voor toekomstig gewelddadig gedrag.16
Artikel 2.3 Wfz verschilt, naast de zorg- en beveiligingsmogelijkheden, ook op andere vlakken, die in het kader van veiligheid relevant zijn, van een forensisch zorgkader. Allereerst is de strafrechter met dit artikel enkel in staat om zorg te machtigen; gelasten is niet mogelijk. Het is namelijk op ieder moment in het zorgtraject aan de zorgverlener om af te wegen welke zorgvorm op dat moment noodzakelijk is om de zorgdoelen te behalen, waarbij afgeweken kan worden van het oorspronkelijke plan. Indien een machtiging eerder beëindigd wordt dan de termijn waarvoor hij is afgegeven, dient de zorgverlener echter wel toestemming te vragen aan de minister van Rechtsbescherming.17 Uit een interviewonderzoek bleek dat aan dit toestemmingsvereiste in de praktijk regelmatig geen uitvoer werd gegeven en dat het bij zorgverleners, om zowel praktische als principiële redenen, weerstand opriep.18 De praktische redenen waren met name de tijd en de administratieve lasten die het verkrijgen van toestemming met zich mee brachten. De principiële redenen betroffen vooral de strafrechtelijke inmenging in het civiele kader. De wetgever beoogde met artikel 2.3 Wfz een mogelijkheid tot afgifte van een machtiging te creëren met een gelijke rechtspositie als een machtiging die via de civiele route is afgegeven. De ministeriële toets zorgt echter voor een verschil in rechtsposities. Bovendien botst dit met het ultimum remedium karakter van gedwongen zorg, aangezien de gedwongen opname hierdoor langer kan duren dan de noodzaak hiertoe. De focus verschuift daardoor van wat het beste voor betrokkene is naar wat het beste voor de samenleving is; een focus die lijkt te botsen met de doelen van de reguliere ggz. Een ander verschil met een forensisch kader wordt gevonden in het feit dat de strafrechter geen rol heeft in de afgifte van een eventuele opvolgende machtiging. Hierover beslist de civiele rechter, waardoor na afloop van de eerste machtiging geen mogelijkheid bestaat om strafrechtelijke belangen mee te nemen in de overweging, terwijl bij het overwegen van de initiële machtiging de strafrechter nog de mogelijkheid heeft om wegens deze strafrechtelijke belangen de voorkeur te geven aan forensische zorg.19 De strafrechtelijke waarborgen bij afgifte van een machtiging zijn dus zeer beperkt. Dat, tezamen met de (relatief) korte duur van de machtiging, maakt dat de toepassing van artikel 2.3 Wfz in bepaalde gevallen, zoals bij ernstige geweldsdelicten, moeilijk te verantwoorden kan zijn naar de maatschappij.20
Tot slot werd door sommige professionals ook de rol van de strafrechter in twijfel getrokken. Het afgeven van een machtiging betreft immers een complexe civielrechtelijke beslissing, terwijl dit niet binnen de expertise van de strafrechter valt.21 Hierbij werd gewezen op het risico dat de strafrechter artikel 2.3 Wfz in de toepassing mogelijk te veel zou beschouwen als forensische zorg, waardoor gevaarlijke personen in de reguliere ggz zouden belanden.22 In een ander stuk werd beschreven dat professionals bang zijn dat de ggz in een afvoerputje zou veranderen, doordat strafrechters willen voorkomen dat de personen waarvan ‘niemand weet wat ze ermee moeten’ onbehandeld en onbestraft op straat belanden.23 Deze personen zouden bovendien vaak lijden aan complexe problematiek waarvoor de ggz geen geschikte behandelmethoden voorhanden heeft of waarvoor gedwongen zorg gezien de aard van de problematiek niet doelmatig is. Ook in het onderzoek van De Kogel en collega’s werd door professionals benoemd dat artikel 2.3 Wfz niet geschikt is voor personen met dergelijke complexe problematiek, zoals persoonlijkheidsstoornissen.24

1.4 Overkoepelend voorgaand onderzoek
Oosterhuis en collega’s onderzochten het eerste pionierswerk door op verkennende wijze de jurisprudentie te analyseren waarin de strafrechter toepassing van artikel 2.3 Wfz overwoog en vervolgens wel of niet een machtiging heeft afgegeven.25 Hierbij werd onder andere gekeken naar de aard van de psychische problematiek en het type delicten waarvoor betrokkenen veroordeeld werden. Hieruit bleek dat de groep waarvoor een machtiging werd overwogen (en al dan niet afgegeven) een ernstig zieke groep betrof waarin bovendien regelmatig betrokkenen veroordeeld waren voor geweldsdelicten.26 Hoewel eerdere literatuur, zoals het voorgaande interviewonderzoek,27 suggereert dat de ernst en de aard van de psychische problematiek een belangrijke rol spelen in de strafrechtelijke overweging van een machtiging, was het door beperkingen van de methodiek in het jurisprudentieonderzoek niet mogelijk om te achterhalen hoe daaraan invulling wordt gegeven.28 Met betrekking tot de delicten viel voornamelijk op dat bij veroordelingen voor (pogingen tot) levensdelicten vrijwel geen machtigingen werden afgegeven. Bij de andere geweldsdelicten werd regelmatig wel een machtiging afgegeven. Hierbij werd echter geen onderscheid gemaakt tussen verschillende typen geweldsdelicten.

1.5 Vraagstelling en relevantie
De categorie ‘geweldsdelict’ is een brede categorie met veel verschillende gradaties in ernst en omstandigheden van het delict. Om beter inzicht te krijgen in het type delicten waarbij de strafrechter respectievelijk wel of geen machtiging heeft afgegeven in de eerste anderhalf jaar is het noodzakelijk om een verdere uitsplitsing te maken binnen deze categorie. In het onderhavige artikel worden de resultaten uit het WODC-onderzoek zodoende nader verdiept door een nadere verkenning van de ernst en omstandigheden van geweldsdelicten waarvoor betrokkenen voor wie een machtiging werd overwogen werden veroordeeld. De geweldsdelicten worden gespecificeerd door te kijken naar het type geweldsdelict, de ernst van het geweldsdelict (gemeten aan de hand van de strafdreiging), het type slachtoffer en eventueel wapengebruik. Door deze aanvullende informatie kan een uitgebreider en genuanceerder beeld worden geschetst over hoe artikel 2.3 Wfz door de strafrechter wordt toegepast en welke factoren daarbij een rol spelen.
Meer inzicht hierin is van belang voor de feedback naar de ketenpartners die een belangrijke rol hebben in de toepassing van artikel 2.3 Wfz, waaronder strafrechters, officieren van justitie en zorgaanbieders en biedt ook breder stof voor reflectie op de werking van dit nieuwe wetsartikel, voor bijvoorbeeld beleidsmakers of wetgevingsjuristen. Daarnaast is deze reflectie in het belang van de samenleving als geheel en, niet te vergeten, de betrokkene zelf. Het is voor betrokkene immers zaak dat hij of zij zorg ontvangt die zo goed mogelijk aansluit bij de problematiek en de zorgbehoefte, opdat hij of zij zo snel en goed mogelijk weer (zelfstandig) kan functioneren in de samenleving. Wanneer blijkt dat personen via artikel 2.3 Wfz (verplichte) zorg krijgen zonder enig effect op de symptomen van hun psychische problematiek, hun welbevinden en/of het uit de problematiek voortvloeiend ernstig nadeel, dan is de betrokkene hier niet mee geholpen en is het risico op nieuwe incidenten, binnen of buiten de zorginstelling, niet afgenomen. Ook de maatschappij voelt hier de gevolgen van, doordat het risico op nieuwe incidenten tevens een risico op nieuwe slachtoffers oplevert.
Om die reden staat in het onderhavige onderzoek de volgende vraag centraal: ‘Wat is, blijkens de jurisprudentie, de rol van de ernst en omstandigheden van geweldsdelicten bij de overweging van een machtiging tot verplichte zorg door de strafrechter?’ Hierbij is, op basis van het voorgaande, de verwachting dat de groep waarvoor een machtiging is afgegeven, is veroordeeld voor minder ernstige geweldsdelicten dan de groep voor wie geen machtiging is afgegeven.

Lees verder via bjutijdschriften.nl

Meer leren van prof. dr. Michiel van der Wolf over verwarde personen, van prof. dr. Karin van Wingerde over ondermijning en van mr. Jan van der Grinten over de bevoegdheden van de burgemeester op het gebied van OOV (online gebiedsverboden en demonstratierecht? Kom 15 mei naar het HCB Seminar ‘Topsprekers in Veiligheid’ met prof. dr. Michiel van der Wolf (Rijksuniversiteit Groningen), mr. Jan van der Grinten (Van Doorne en Universiteit Leiden) en prof. dr. Karin van Wingerde (Erasmus Universiteit).