Onafhankelijkheid van nationale toezichthouders in een internationale context

Ellen Mastenbroek en Esther Versluis

Inleiding
Discussies over de onafhankelijkheid van publiek toezicht richten zich met name op de relatie tussen toezichthouders en hun doelgroep, moeder-department en de politiek.1 In deze discussies wordt een extra complicerende laag vaak vergeten: de internationale – en specifiek de Europese – dimensie. De manier waarop Nederlandse toezichthouders hun werk verrichten, wordt in meer en meer sectoren in toenemende mate gedicteerd door internationale organisaties, en dan met name de Europese Unie (EU). De toenemende internationalisering van steeds meer beleidsterreinen zorgt ervoor dat het beleid steeds vaker uit ‘Brussel’ komt in plaats van alleen maar uit ‘Den Haag’.
De Nederlandse toezichthouder is dus niet alleen verantwoordelijk voor de handhaving van nationaal beleid en regelgeving, maar ook voor Europees beleid en regelgeving. Hij is voor deze taak niet alleen gebonden aan instructies vanuit de Nederlandse overheid, maar ook vanuit de Europese wetgever, die het werk van nationale toezichthouders in toenemende mate is gaan reguleren. Daarnaast heeft de toenemende internationalisering geleid tot een steeds groter palet aan actoren dat betrokken is bij processen van toezicht en handhaving. Zo hebben nationale toezichthouders in de EU-context te maken met invloed vanuit de Europese Commissie, maar ook vanuit bijvoorbeeld een groeiend aantal Europese agentschappen (bijvoorbeeld het Europees Geneesmiddelenbureau, of het Europees Agentschap voor Voedselveiligheid), netwerken (bijvoorbeeld European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law (IMPEL))op het gebied van milieu).

1 Lavrijssen, S. (2015), ‘Onafhankelijkheid en regulerende bevoedheden van markttoezichthouders in EU-perspectief ’, RegelMaat, 30(3), p. 182-200.

Ook de manier waarop collega-toezichthouders in niet alleen buurlanden, maar in alle landen van de EU, hun werk doen, is in steeds meer sectoren een factor om rekening mee te houden. Tot slot is er een aantal sectoren waarin andere internationale organisaties een sterke rol spelen, omdat de markt volledig geglobaliseerd is. Denk aan de International Civil Aviation Organization (ICAO) als het gaat om luchtvaart. In deze bijdrage laten wij zien in welke mate de toenemende ‘meerlagigheid’ van het Nederlandse toezicht invloed heeft op de vraag naar de onafhankelijkheid van publiek toezicht. Welke nadelen, maar ook mogelijkheden, biedt deze toenemende  internationalisering voor het werk van de Nederlandse toezichthouder? Onze beschouwing laat zien dat de invloed van de toenemende internationalisering veelal indirect is. Het leidt er met name toe dat de context verandert voor de Nederlandse toezichthouder; deze wordt met steeds meer ‘lagen’ geconfronteerd. Deze ‘meerlagigheid’ kan zowel leiden tot toenemende complexiteit, maar ook tot nieuwe mogelijkheden in hoe te opereren ten opzichte van de andere spelers in het veld.

De internationalisering van het werk van de nationale toezichthouder
De Nederlandse toezichthouder opereert niet in een vacuüm. Hoewel we grote verschillen waarnemen tussen verschillende beleidsterreinen, hebben vrijwel alle Nederlandse inspecties en markttoezichthouders te maken met internationaal – veelal Europees – beleid en regelgeving. Zo heeft veel van de regelgeving waar de Nederlandse Voedsel- en Warenautoreit (NVWA) toezicht op houdt, een Europese oorsprong. Op het vlak van de douane-unie, een exclusieve competentie van de EU, is alle onderliggende regelgeving Europees. Niet alleen het beleid waarop wordt toegezien, maar ook de inrichting en uitvoering van het toezicht kan internationaal dan wel Europees worden bepaald. Europese regelgeving schrijft de lidstaten in toenemende mate voor dat zij specifieke nationale toezichthouders moeten aanwijzen, die aan specifieke institutionele voorwaarden moeten voldoen. Belangrijke voorbeelden zijn de nationale toezichthouders op de terreinen telecommunicatie (Agent Telecom), energie (Autoriteit Consument & Markt, ACM), consumentenbescherming (ook ACM) en, meer recent, de nationale autoriteiten op het vlak van persoonsgegevens (Autoriteit Persoonsgegevens, AP). Naast de inrichting van het nationale toezicht is de wijze waarop het toezicht wordt uitgevoerd in toenemende mate onderhevig aan Europese regelgeving. In sommige gevallen gebeurt dit alleen aan de hand van richtlijnen of adviezen over hoe bepaald beleid te inspecteren. Zie bijvoorbeeld Richtlijn 2012/18/EU betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (in Nederland omgezet in onder andere het Besluit risico’s zware omgevallen). In deze richtlijn is een heel artikel (art. 20) opgenomen waarin expliciet wordt aangegeven hoe een inspectieplan eruit moet zien, hoe vaak welke typen inrichtingen geïnspecteerd moeten worden (veelal chemische bedrijven waar een relatief grote hoeveelheid gevaarlijke stoffen aanwezig is), en binnen welke termijn de bevoegde autoriteit tot actie moet overgaan in het geval van geconstateerde niet-naleving. Tevens is er Europese regelgeving die de (wijze van) samenwerking tussen nationale toezichthouders vormgeeft. Een voorbeeld is Verordening (EU) 2017/2394, die lidstaten verplicht om één of meer bevoegde autoriteiten op het gebied van consumentenbelangen aan te wijzen, alsmede een nationaal  verbindingsbureau (ACM). Dat is verantwoordelijk voor de coördinatie van onderzoeks- en handhavingsactiviteiten van de bevoegde autoriteiten in de lidstaat op het vlak van consumentenbelangen. Deze maken vervolgens weer onderdeel uit van een Europees handhavingsnetwerk, het Consumer Protection Cooperation Network, waarbinnen informatie moet worden uitgewisseld en wederzijdse bijstand moet worden geboden in geval van vermeende inbreuken op het consumentenrecht. In voorgaande gevallen oefent de EU een indirecte invloed uit op positionering, bevoegdheden en werkzaamheden van nationale toezichthouders. In andere gevallen is de Europese inmenging directer van aard, bijvoorbeeld via Europese agentschappen met hun eigen (gedetacheerde nationale) inspecteurs die invloed uitoefenen op hoe het Nederlandse toezicht precies wordt ingericht en uitgevoerd. In Nederlands is de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) bijvoorbeeld medeverantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van nationale en internationale regelgeving voor de visserij.

In de uitvoering van deze taak is de ILT echter voor een belangrijk deel gebonden aan het programma van het Europees bureau voor visserijcontrole. Dit agentschap is verantwoordelijk voor de coördinatie van visserijcontroles en -inspecties van de lidstaten van de EU. Het controleert of alle landen zich houden aan maximale visvangsten, maar ook aan het gebruik van technieken en materialen die door de EU goedgekeurd zijn. Alleen al in 2019 voerde dit agentschap meer dan 32.000 inspecties uit in de EU. Daarnaast zijn alle lidstaten volgens een uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie (2018/1986) over specifieke controle- en inspectieprogramma’s verplicht om het EU-agentschap van informatie te voorzien, en om samen te werken met andere EU-landen op het gebied van uitwisseling van gegevens en gezamenlijke inspectie- en bewakingsactiviteiten. Vandaag de dag telt de EU meer dan veertig agentschappen. Al deze agentschappen vervullen taken die invloed hebben op de Nederlandse context van toezicht en handhaving. De mate waarin dit gebeurt, is zeer sterk
wisselend per beleidsterrein. Vooral de agentschappen in de transport- en financiële sector hebben vergaande bevoegdheden die zeer sterk invloed hebben op het werk van de Nederlandse toezichthouders op deze terreinen.  Er is een breed palet aan taken en bevoegdheden van EU-agentschappen op het gebied van implementatie die in meer of mindere mate invloed hebben op het werk van de Nederlandse  toezichthouder.2 Dit gebeurt in de vorm van ondersteunende taken zoals training en technische assistentie, tot het uitleggen van regels via richtlijnen, rapporten en workshops, tot meer directe betrokkenheid en inmenging via peer reviews en inspecties. In de transportsector bestaan er Europese inspecteurs die de nationale toezichthouders controleren. De agentschappen in de financiële sector hebben relatief vergaande bevoegdheden die directe invloed hebben op hoe nationale autoriteiten hun werk doen. Zij kunnen bindend over disputen tussen landen beslissen, registraties intrekken, of bepaalde activiteiten of producten verbieden.

2 Kaeding, M. en E. Versluis (2014), ‘EU Agencies as a Solution to Pan-European Implementation Problems’, in: M. Everson, C. Monda en E. Vos (red.), European Agencies in between Institutions and Member States, Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer, p. 73-86

Het belangrijkste gevolg van de toenemende internationalisering op het werk van de Nederlandse toezichthouder is dat het netwerk aan actoren waarmee rekening moet worden gehouden groeit. De manier waarop toezicht wordt gehouden is niet alleen gebonden aan de relatie tot het moederdepartment, de politiek en de doelgroep (en eventueel collegatoezichthouders, in het geval van interdisciplinaire onderwerpen), maar is in toenemende mate ook afhankelijk van formele regels vanuit, en meer informele samenwerking met, collega-toezichthouders in andere landen, EU-agentschappen en netwerken, de Europese Commissie, en soms zelf andere internationale organisaties (zie figuur 1). Dit maakt dat het vraagstuk rondom de onafhankelijkheid van toezichthouders incompleet is als dit zich alleen richt op de relatie met het moederdepartment, de doelgroep en de politiek. Onafhankelijkheid van de toezichthouder in een meerlagige internationale context is nog complexer omdat er simpelweg meer actoren zijn om rekening mee te houden. Dit leidt tot het zogenoemde double-hattedness. 3 Toegepast op het concrete geval van de Nederlandse toezichthouder in een geïnternationaliseerde context betekent dit dat de
Nederlandse toezichthouder zich moet richten op meerdere ‘principalen’. Dit kan leiden tot een double-hatted situatie waarin loyaliteit verdeeld moet worden over nationale en EU-autoriteiten. Ook kan het leiden tot ‘meervoudige identiteiten.’4 Deze identiteiten, verbonden met rolverwachtingen, kunnen met elkaar botsen. Toezichthouders in geïnternationaliseerde sectoren krijgen te maken met bijna volledig naast elkaar bestaande communities waarin de regels, normen en waarden niet altijd per definitie overlappen. Wat is nu de uitwerking van deze complexe meerlagigheid voor de onafhankelijkheid van (nationaal) toezicht?

3 Egeberg, M. (red.) (2006), Multilevel Union Administration. The transformation of executive politics in Europe, Basingstoke: Palgrave Macmillan. Zie ook: Egeberg, M. en J. Trondal (2011), ‘EU-level agencies: new executive centre formation or vehicles for national control?’, Journal or European Public Policy, 18(6), p. 868-887.
4 Martens, M. (2005), ‘Double-hatted agencies on the European scene? A case study of the IMPEL network’, ARENA Working Paper 2005, nr. 12.

Dit artikel komt voor in de Bundel 18: Lijdelijk toezien? Onafhankelijk toezicht in de democratische rechtsstaat van het Montesquieu Instituut. U kunt dit artikel en de andere artikelen in de bundel verder lezen door deze te downloaden op montesquieu-instituut.nl

Meer leren van prof. dr. Esther Versluis over een toezichthouder in verbinding en ontwikkelingen en trends in overheidstoezicht? Kom op donderdag 11 april, 18 april en 16 mei naar de HCB Seminars Toezicht in Transitie 2024 – Toezicht in verbinding met verder onder meer Dr. Meike Bokhorst, Universiteit Utrecht en WRR en Dr. Bart Snels, inspecteur-generaal bij de Inspectie belastingen, toeslagen en douane (spreker o.v.b.).