Inleiding op het themanummer ‘Ambtelijk vakmanschap na de toeslagenaffaire’

Thijs Jansen, ‘Inleiding op het themanummer ‘Ambtelijk vakmanschap na de toeslagenaffaire’’, Bestuurskunde 2023-1, p. 3-11

1. Toeslagenaffaire
Kabinet-Rutte III is begin 2021 afgetreden op grond van het rapport Ongekend onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, 17 december 2020). Media bestempelden dit aftreden meestal cynisch als een symbolische stap die weinig zou veranderen. Onmiddellijk na haar val heeft de demissionaire regering een aantal opvallende reacties op belangrijke rapporten aan de Tweede Kamer gestuurd: de reactie op het POK-rapport (De minister-president, Minister van Algemene Zaken, Namens het Kabinet, Mark Rutte, 15 januari 2021), maar vooral de tot nu toe veel minder opgemerkte kabinetsbrief over de twee rapporten Werk aan Uitvoering van de consultancy-tak van de topambtenaren van de Algemene Bestuursdienst ­(ABDTOPConsult, 5 februari 2020; ABDTOPConsult, 3 juli 2020; de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees, 11 september 2020). Deze rapporten en de reactie daarop tonen dat zowel de rijks-topambtenaren als het kabinet lessen over het belang van ambtelijk vakmanschap hebben proberen te trekken. De belangrijkste les is samen te vatten met een hoofdstuktitel uit het manifest Groter denken, kleiner doen van Tjeenk Willink: ‘De kwaliteit van de uitvoering bepaalt de geloofwaardigheid van de overheid’ (Tjeenk Willink, 2018, p. 67).

De kabinetsbrieven hingen nauw met elkaar samen. De belangrijkste motivatie om werk te gaan maken van ambtelijk vakmanschap is treffend samengevat in de brief over het POK-rapport (Parlementaire Onderzoekscommissie Kinderopvangtoeslag, 2020), waarin de regering zwoer dat zij lessen uit de toeslagenaffaire zou trekken, omdat ‘dergelijke problemen mogen nooit meer gebeuren’. Het kabinet wilde er zeker van zijn dat beleid en bestuur nooit meer ernstige signalen uit de uitvoering zouden missen. Daarom kondigde het een rijksbreed meerjarig programma aan dat de ambtelijke werkwijzen en verhoudingen flink op de schop moest nemen. De brief schetste in brede lijnen hoe het kabinet ambtelijk vakmanschap wilde versterken:

‘De rol van ambtenaren is om te adviseren en handelen vanuit hun professioneel vakmanschap. Het kabinet beslist en draagt daarvoor ook de gehele verantwoordelijkheid. De norm is dat ambtenaren werken op basis van openheid en verantwoording. Dat ze kunnen omgaan met tegenspraak en direct contact met burgers. Dat ze effectief samenwerken over (organisatie)grenzen heen. En dat hun daarbij de maatschappelijke opgave helder voor ogen staat. Dat betekent niet alleen iets voor de kennis en vaardigheden van individuele ambtenaren, maar ook voor de samenstelling van teams, de manier van aansturing door leidinggevenden en de organisatorische randvoorwaarden. Dit vraagt van iedereen een bepaalde mate van realiteitsbesef dat cultuurverandering blijvende aandacht en tijd kost.’ (De minister-president, Minister van Algemene Zaken, Namens het Kabinet, Mark Rutte, 15 januari 2021, p. 24)

De vakmanschapsambities van het demissionaire kabinet kregen een nadere concrete uitwerking in de belangrijke brief van 5 maart 2021, waarin demissionair minister Koolmees van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – mede namens andere bewindspersonen, onder wie de minister van Justitie en Veiligheid1 – officieel reageerde op twee eerder aan de Kamer gestuurde rapporten over Werk aan Uitvoering (De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees, 11 september 2020). Deze brief ademde de geest van Tjeenk Willink; er stonden zinnen in als: ‘Steeds weer blijkt de uitvoering doorslaggevend in de maatschappelijke waardering van de overheid – en terecht!’ En: ‘De kwaliteit van de uitvoering bepaalt immers het vertrouwen van mensen in de Nederlandse overheid.’ Dit is ook de hoofdlijn van alle veranderingen die deze brief aankondigt: het tot nu toe vanzelfsprekende hiërarchische primaat van beleidsambtenaren moet worden beëindigd en de uitvoerende ambtenaren en diensten moeten een gelijkwaardige positie krijgen.

De beoogde gevolgen van deze veranderingen werkte Koolmees in de brief uit. Ik noem een aantal daarvan hier, ter illustratie van de enorme ambitie die uit de brief blijkt. Het is de bedoeling dat Rijksdiensten, de regering en ministeries de professionaliteit van de uitvoerende ambtenaar en uitvoerende organisaties veel serieuzer zullen nemen. Dit heeft tot gevolg dat uitvoeringsorganisaties bestuur en beleid zeer goed op de hoogte moeten stellen van wat er in de uitvoering plaatsvindt en dat zij aan de bel trekken als het voorgenomen beleid onuitvoerbaar is of als ze vinden dat het beleid niet voldoet aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Loyaliteit houdt ook in dat uitvoeringsorganisaties ‘nee’ zeggen als het voorgenomen beleid niet uitvoerbaar is, en dat zij, als het nodig is, meer ruimte of tijd vragen aan het Departement en de Kamer voor een goede invoering. Er zullen trialogen worden opgezet tussen uitvoering, beleid en politiek, waaraan zij als gelijkwaardige gesprekspartners deelnemen. Deze kunnen gaan over beleidsvorming, -ontwikkeling of -implementatie. Professionals in de uitvoering moeten de ruimte en de tijd krijgen voor maatwerk: ze moeten ook zelf de ruimte voelen en nemen om af te wijken van beleidsregels, als het concrete geval daar om vraagt. Voor deze ‘transitie in durven, denken en doen’ is steun nodig van zowel de politieke als de ambtelijke leiding aan professionals om te handelen volgens de bedoeling van de wet in plaats van de letterlijke tekst. Verder is hiervoor noodzakelijk voldoende personele capaciteit in aantal en kwaliteit, een organisatiecultuur die professionals hierin ondersteunt, ruimte in regelgeving en versterking van vertrouwen in ambtelijk vakmanschap. De mobiliteit tussen beleid, uitvoering en toezicht wordt versterkt. Gelijkwaardige posities in beleid en uitvoering dienen vergelijkbare beloning te krijgen (De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees, 11 september 2020).

Gezien het feit dat het uitvoerend ambtelijk vakmanschap de afgelopen decennia sterk is uitgekleed en de uitvoering stelselmatig via command and control is bestuurd, is de omslag die hier werd aangekondigd, zeer ambitieus te noemen.

Lees verder via tijdschriften.boombestuurskunde.nl