Het Nederlandse burgemeestersambt langs de meetlat van de democra­tische rechtsstaat

Hans Vollaard, Klaartje Peters, Marcel Boogers e.a. , ‘Het Nederlandse burgemeestersambt langs de meetlat van de democra­tische rechtsstaat’, BW 2024-3, p. 17-41

Nederlandse burgemeesters gelden als hoeders van de democratische rechtsstaat op lokaal niveau. Dat roept de vraag op in hoeverre het burgemeestersambt zelf, formeel en feitelijk, voldoet aan het ideaal van de democratische rechtsstaat.

Om dat te bepalen, ontwikkelen we in dit artikel eerst een meetlat van de democratische rechtsstaat. Vervolgens gebruiken we deze meetlat voor de beantwoording van de centrale vraag in dit artikel: in hoeverre voldoen de aanstellingswijze van burgemeesters en de invulling van het burgemeestersambt aan de eisen van de democratische rechtsstaat? Onze conclusie is dat de huidige aanstellingswijze en ambtsinvulling in het licht van de meetlat zowel plus- als minpunten kennen, met de kanttekening dat nogal wat gegevens daarover ontbreken. Knelpunten doen zich voor bij de combinatie van rollen in de uitvoerende macht (voorzitter college; eigenstandig orgaan op het vlak van openbare orde en veiligheid) en de wetgevende macht (voorzitter raad) en bij integriteitsbewaking bij andere politieke ambtsdragers op het lokale niveau. Het artikel gaat ook in op plus- en minpunten van alternatieven van de huidige aanstellingswijze en bepaalde aspecten van de ambtsinvulling. We concluderen dat de ontwikkelde meetlat meerwaarde heeft bij het systematisch doorlichten van politiek-­bestuurlijke ambten en instituties in het lokaal bestuur en andere bestuurslagen.

1 Inleiding
Blijvend problematisch – zo omschreef de Raad van Europa (2021) de benoemingsprocedure van burgemeesters in zijn laatste rapport over de staat van de lokale democratie in Nederland. Vanuit democratisch oogpunt waardeert de mensenrechtenorganisatie dat de gemeenteraad feitelijk de burgemeester (her)benoemt en ook kan wegsturen. De Raad van Europa wijst er echter op dat de afhankelijkheid tussen burgemeester en gemeenteraad op gespannen voet staat met het bewaken van de integriteit van raadsleden door diezelfde burgemeester. Bovendien acht de Raad van de Europa de burgemeester niet ‘apolitical’ door diens toegenomen verantwoordelijkheden op het vlak van veiligheid en openbare orde. Een burgemeester kan immers zelfs grondrechten inperken, zoals ook bleek tijdens de coronapandemie. Onder het kopje ‘Democratic standards’ legt de Raad van Europa daarom zijn aarzelingen uit over de benoemingsprocedure: ‘It cannot be overlooked, however, that currently no mayor (…) needs to engage with citizens and voters as a candidate in an electoral campaign, which is the first step in a democratic relationship between voters and mayor.’

De Raad van Europa wijdt een krappe drie pagina’s aan de vraag of het Nederlandse burgemeestersambt voldoet aan de democratische standaarden, met vooral oog voor de benoemingsprocedure. Op zich is het geen wonder dat de Raad van Europa zich vooral daarop richt, omdat Nederland met een benoemde burgemeester zonder eigen electoraal mandaat een uitzondering is in Europa. Dit artikel richt zich echter op het gehele functioneren van de burgemeester. Er valt immers meer over dit ambt te zeggen dan alleen over de benoeming van de ambtsdragers, ook al doen de vele discussies in de afgelopen decennia over de gekozen burgemeester soms anders vermoeden.

In dit artikel is de leidende vraag in hoeverre de inrichting van het ambt en het feitelijk functioneren van burgemeesters voldoen aan de eisen van de democratische rechtsstaat. Deze vraagstelling is gebaseerd op het idee dat de burgemeester bij uitstek de ‘hoeder van de lokale democratie’ is en ‘de waarden van de democratische rechtsstaat in het lokaal bestuur’ behoort te garanderen (Karsten, 2019; zie ook Albeda, 2010). Ook het systeemverantwoordelijke Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Kamerstukken II, 35925-VII, nr. 164, 2022) omschrijft de functie van de burgemeester in dergelijke termen. De centrale vraag in dit artikel is daarom: in hoeverre voldoen de aanstellingswijze van burgemeesters en de invulling van het burgemeestersambt aan de eisen van de democratische rechtsstaat?

In paragraaf 2 presenteren we een door ons ontwikkelde meetlat, die enerzijds rechtsstatelijke en anderzijds democratische normen omvat. Deze meetlat heeft een wetenschappelijke meerwaarde. De ontwikkelde maatstaven zijn niet alleen een nuttig instrument voor de analyse en de beoordeling van de aanstellingswijze van de burgemeester en diens functioneren, maar ook voor de evaluatie van andere ambten en instituties in ons openbaar bestuur. Vervolgens analyseren we aan de hand van de meetlat de aanstellingswijze en het functioneren van de burgemeester vanuit het perspectief van rechtsstaat (paragraaf 3) en democratie (paragraaf 4). We doen dat op basis van de gegevens die we hebben gebruikt in onze recente analyse van de staat van het Nederlandse burgemeestersambt in opdracht van het Ministerie van BZK (Boogers et al., 2021). Daarbij constateren we echter ook dat op menig punt meer (empirisch) onderzoek nodig is. In het licht van deze analyse wegen we daarna ook de voors en tegens van alternatieven voor de huidige inrichting van het ambt. Paragraaf 5 rondt af met een voorlopig antwoord (op basis van de beschikbare gegevens) op de leidende vraag in hoeverre de aanstellingswijze en de vervulling van het burgemeestersambt voldoen aan de eisen van de democratische rechtsstaat.

Les verder via tijdschriften.boombestuurskunde.nl

Meer leren over radicalisering, whitecollar-crime en de bevoegdheden van de burgemeester op het gebied van OOV? Kom naar de HCB Seminars ‘Topsprekers in Veiligheid 2024’ op 6 november met Bram Sizoo, Bob Hoogenboom en Jan van der Grinten.