Goed toezicht vanuit maatschappelijk perspectief

Caelesta Braun en Pieter Welp, ‘Goed toezicht vanuit maatschappelijk perspectief’, TvT 2024-2-3, p. 43-48

Van toezichthouders wordt in toenemende mate verwacht dat zij zich oriënteren op en in gesprek zijn met ‘de samenleving’. Zij worden geacht meer oog en oor te hebben voor maatschappelijke ontwikkelingen en geluiden, maatschappelijke risico’s actief te signaleren en publiekelijk te agenderen en hierop hun toezicht af te stemmen en in te richten. Deze maatschappelijke en politieke roep om toezicht dat zich anders en beter verhoudt tot de samenleving past in een algemene trend van veranderende verwachtingen en daarmee een herijking van (publiek) toezicht. Van toezichthouders wordt al langere tijd niet alleen handhaving van wet- en regelgeving verwacht, maar ook dat zij in hun toezicht oog hebben voor – meestal breder gedefinieerde – publieke belangen en ‘maatschappelijk opgaven’.
Maar kan dat eigenlijk wel? Kunnen we deze maatschappelijke verbondenheid verwachten van onafhankelijke toezichthouders, die geacht worden vanuit hun expertise zowel een toets op de kwaliteit van de uitvoering te zijn als hoeder van het algemeen belang? In dit redactioneel schetsen we de trends in toezicht en hoe toezicht vanuit maatschappelijk perspectief zich ontwikkeld heeft. Vervolgens schetsen we de implicaties die deze trend met zich meebrengt, mede aan de hand van de bijdragen in dit themanummer. Zoals het toenemende belang van een proactieve houding van toezichthouders richting ‘de samenleving’, het belang van netwerktoezicht en effectieve en inclusieve consultatie en participatie, en overkoepelend het vertrouwen in toezicht en het gezag en reputatie van toezichthouders. Tegelijkertijd schetsen we een aantal aandachtspunten voor meer maatschappelijk georiënteerd toezicht, zoals politisering en onevenredige invloed van een selecte groep belanghebbenden. We eindigen met een fundamentele vraag of onafhankelijk toezicht in verbondenheid met de samenleving wel mogelijk is. We laten zien dat deze vorm zou moeten krijgen als maatschappelijk verankerd maar onafhankelijk toezicht vanuit gedegen expertise. Een complexe evenwichtsoefening die door de juiste checks & balances haalbaar kan zijn, maar wel om de nodige zorgvuldigheid vraagt.

Historisch perspectief: maatschappelijk toezicht in ontwikkeling
Het idee dat toezichthouders zich moeten verhouden tot maatschappelijke ontwikkelingen en zich responsief moeten tonen voor maatschappelijke belangen is niet alleen iets van de laatste jaren. Zo constateerde een heuse Ambtelijke Commissie Toezicht (ook wel Commissie-Borghouts) in 2001 dat de rol en functie van toezicht meer geplaatst zou moeten worden in de veranderende maatschappelijke context.1 Zij doelde daarbij op ontwikkelingen als het emancipatieproces van de burger, de toenemende onderlinge afhankelijkheid bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken, de voortschrijdende europeanisering en internationalisering en de snelle ontwikkelingen in informatie- en communicatietechnologie. Ontwikkelingen die volgens de commissie op gespannen voet kunnen staan met rigide opvattingen over verticaal ‘toezicht’. Deze ontwikkelingen wijzen namelijk in de richting van toezicht als onderdeel van een systeem van maatschappelijke checks and balances, gericht op het versterken van de maatschappelijke effectiviteit van de onder toezicht staande organisatie of sector. Een tweede Ambtelijke Commissie Toezicht uit 2005 (ook wel commissie-Sint) benoemde in het verlengde hiervan expliciet een ‘maatschappelijke functie’ van toezicht: ‘Met deze maatschappelijke functie draagt het toezicht bij aan de bevordering van het vertrouwen van de samenleving, aan de maatschappelijke garantie van de kwaliteit van het beleidsdomein en aan de ordening en oplossing van maatschappelijke problemen.’2 De commissie stelde overigens wel dat publiek toezicht in eerste aanleg een politiek-bestuurlijke functie heeft, dat wil zeggen het ondersteunen van de ministeriële verantwoordelijkheid door bij te dragen aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen, zoals die ook zijn vastgelegd in de wet- en regelgeving. Maar zij constateerde daarbij wel dat de maatschappelijke functie steeds meer aan belang won en dat dit spanningen opleverde tussen beide functies, namelijk moet een toezichthouder primair kijken naar de naleving van regels of naar de bijdrage die hij kan leveren aan het oplossen van maatschappelijk problemen?
De echo van deze vraag klonk in de jaren daarna door in het maatschappelijke en politieke debat over de reikwijdte van de taak en de beoogde functie van toezicht, dat overigens sterk werd beïnvloed door maatschappelijke crises en incidenten waarin ook toezichthouders een rol speelden. In de publieke en politieke analyse van deze crises/incidenten werd ook steevast de taakopvatting en rolinvulling van de betrokken toezichthouders tegen het licht gehouden. De conclusie was daarbij dan meestal dat toezichthouders zich in formele zin, in meer of mindere mate, wel voldoende van hun (enge) wettelijke toezichttaak hadden gekweten, maar dat zij niet hadden voldaan aan de (bredere) maatschappelijke taak of verantwoordelijkheid die hun als toezichthouder was toebedeeld. Of althans in ieder geval niet aan de verwachtingen die daar over bestonden. Zie het oordeel over het toezicht van De Nederlandsche Bank (DNB) in de aanloop naar de financiële crisis, namelijk dat het toezicht van DNB zich te veel in enge zin op de naleving van wet- en regelgeving door individuele banken had gericht, en te weinig oog had voor (nieuwe) systeemrisico’s voor het financieel stelsel als geheel. DNB werd maatschappelijk hard aangesproken op haar algemene verantwoordelijkheid voor het toezien op het waarborgen van de stabiliteit van het financieel stelsel.3 Een vergelijkbaar oordeel werd geveld over de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) ten aanzien van de toelating van de Fyratreinen op het Nederlandse spoor. Het door de ILT uitgeoefende toezicht werd als te minimalistisch beschouwd vanuit het perspectief van de algemene verantwoordelijkheid van de ILT voor de veiligheid op het spoor.4 In 2013 constateerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dat bestuurders, beleidsmakers en toezichthouders te veel de nadruk legden op de politiek-bestuurlijke functie van toezicht, met als uitgangspunt dat toezicht een verlengstuk is van bestuur en beleid en bewaakt dat vastgesteld beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. En in het verlengde daarvan een sterke focus in het toezicht op handhaving van wet- en regelgeving (nalevingstoezicht). In het verlengde van de commissie-Sint pleitte de WRR juist voor het centraler stellen van vaak breder geformuleerde publieke belangen als vertrekpunt voor de inrichting en uitoefening van het overheidstoezicht.5 De WRR beval in dat verband aan om de reflectieve functie te verstevigen: het signaleren en publiekelijk agenderen van maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de (borging van de) publieke belangen in hun toezichtdomein en op het toezicht daarop. In de woorden van de WRR: ‘Een reflectieve toezichthouder agendeert, spiegelt en voedt actief het publieke debat over “de staat van de sector”.’6
Het afgelopen decennium hebben veel toezichthouders invulling proberen te geven aan de maatschappelijke vraag naar en verwachtingen ten aanzien van hun maatschappelijke functie. De meeste toezichthouders nemen vandaag de dag in hun missies, meerjarenstrategieën, risicoanalyses en jaarwerkplannen e.d. de publieke belangen/maatschappelijke risico’s in hun toezichtdomein expliciet als uitgangspunt en vertalen die naar hun beoogde bijdrage aan ‘maatschappelijke opgaven’.7 Als verlengstuk of onderdeel daarvan geven zij ook in toenemend mate invulling aan de reflectieve functie van toezicht, bijvoorbeeld door middel van staat van de sector-publicaties, die meer bevatten dan alleen cijfers maar ook inhoudelijke reflecties daarop, of met signaalpublicaties en in hun jaarverslagen, al dan niet voorzien van toelichtende interviews in de media.8 Zo lichtte de inspecteur-generaal van de Nederlandse Arbeidsinspectie begin dit jaar in het tv-programma EenVandaag toe dat – op basis van de ervaringen in het toezicht – de kennismigrantenregeling zou moeten worden aangepast. Kortom, op verschillende manieren geven de toezichthouders inmiddels – in de woorden van de Inspectieraad – vorm aan maatschappelijk toezicht in het publiek belang.9
Meer recent is de wens of verwachting dat toezichthouders ook een grotere rol kunnen of zouden moeten spelen in de checks and balances binnen de democratische rechtsstaat als tegenkracht binnen de overheid om risico’s van beleid en wet- en regelgeving en uitvoeringsproblemen te identificeren en publiekelijk agenderen. Verwachtingen die mede ontstaan zijn, zo lijkt het, naar aanleiding van een aantal schokkende incidenten in de publieke dienstverlening (kinderopvangtoeslag, fraudebeleid, aardgasschade) die het vertrouwen in en binnen de overheid hebben geschaad. Een recent voorbeeld daarvan is de oprichting van de Inspectie Belastingen, Toeslagen en Douane in 2022, die als taak heeft om vanuit rechtsstatelijk perspectief problemen in de kwaliteit van de uitvoering door de directoraten-generaal Belastingdienst, Toeslagen en Douane te signaleren, onderzoeken en agenderen.10 Ook de oprichting van de Inspectie Veiligheid Defensie (2018) naar aanleiding van het mortierongeval in Mali past in dat beeld. De gedachte heeft postgevat dat toezichthouders, op basis van hun onpartijdige oordelen en onafhankelijke positionering, ook kunnen fungeren als georganiseerde tegenkracht binnen het openbaar bestuur.11 Zij kunnen beleidsmakers, bestuurders en het parlement informatie leveren over het functioneren van de overheid, haar uitvoeringsorganen en semipublieke dienstverleners. Daarmee kunnen zij de countervailing powers binnen de democratische rechtstaat, zoals het parlement, de regering en de rechtspraak, ondersteunen.12 Vanuit dit perspectief kunnen en dienen toezichthouders ook een bijdrage te leveren aan het herstel van het maatschappelijk vertrouwen in die overheid. In het Coalitieakkoord van eind 2021 werd in dat kader de financiële versterking van toezichthouders en de onafhankelijkheid van rijksinspecties geschaard onder het kopje ‘versterken van democratische instituties’.13
Toezichthouders tonen zich bewust van de (nieuwe en veranderende) verwachtingen ten aanzien van de gewenste uitkomsten en bijdrage van hun toezicht en geven aan daar op in te willen spelen. Zie bijvoorbeeld de brief van de Inspectieraad aan de informateur, waarin de rijksinspecties aangeven ook te kunnen en willen bijdragen ‘aan goed bestuur, aan het functioneren van de overheid, en aan het herstel van vertrouwen van burgers en bedrijven in de overheid’ en daarbij ook kritisch naar zichzelf te willen kijken.14 In dat kader zijn de rijksinspecties en de markttoezichthouders gezamenlijk ook een grootschalig wetenschappelijk onderzoeksprogramma Vernieuwing van Toezicht gestart onder de vlag van de Nationale Wetenschapsagenda. De drie onderzoeken binnen dit programma richten zich ook expliciet op de vernieuwingen in het toezicht die nodig zijn om aan te sluiten bij maatschappelijke veranderingen en verwachtingen van toezicht en toezichthouders.

Lees verder via bjutijdschriften.nl

Op 20 november 2024 organiseert het Haags Congres Bureau weer het jaarlijks HCB Seminar Toezicht in Transitie. Tijdens deze geheel nieuwe 8e editie van ons jaarlijkse HCB Seminar Toezicht in Transitie gaan we met elkaar analyseren waar versterking gewenst is, hoe je die versterking kunt bewerkstelligen en welke bestuurskundige kaders daarbij zouden kunnen helpen.