Gemeenten organiseren kleinschaligheid: binnengemeentelijke organisatie opnieuw bekeken

Dr. Linze Schaap en Dr. Gert-Jan Leenknegt, ‘Gemeenten organiseren kleinschaligheid: binnengemeentelijke organisatie opnieuw bekeken’, BW 2020-1, p. 15-37

Het overgrote deel van de Nederlandse gemeenten organiseert een deel van haar activiteiten op kleinere schaal dan die van de gemeente als zodanig: binnengemeentelijk organisatie. In dit artikel wordt de bestaande kennis over de effecten van diverse vormen van binnengemeentelijk organiseren in Nederland geïnventariseerd. Op basis van recent onderzoek wordt die kennis aangevuld en wordt tevens inzichtelijk gemaakt welke vormen van binnengemeentelijke organisatie momenteel voorkomen. Ook wordt geanalyseerd welke juridische ruimte gemeenten in dezen hebben. Tevens wordt een nieuwe en rijkere typologie van binnengemeentelijk organiseren ontwikkeld. Tot slot plaatsen de auteurs de resultaten van het hier gerapporteerde onderzoek in een breder perspectief. In het bijzonder wordt gereflecteerd op twee vooronderstellingen onder veel vormen van binnengemeentelijk organiseren, namelijk dat activiteiten plaatsgebonden zijn en dat de democratie per se van het ‘vertegenwoordigende’ type moet zijn.

Relevantie voor practitioners: dit artikel biedt inzicht in (a) de juridische ruimte voor binnengemeentelijke organisatie en (b) de vormgeving van binnengemeentelijke organisatie, en bevat (c) een reflectie op de vormgeving van binnengemeentelijke organisatie.

1 Inleiding1
Veel gemeenten organiseren een deel van hun taken op een kleinere schaal dan de gemeente als geheel. Dit is een fenomeen dat zich al decennia lang voordoet, maar de kennis hierover in Nederland is gefragmenteerd (bijvoorbeeld onderzoek naar één of enkele vormen van binnengemeentelijke organisatie; zie Necker van Naem, 2013) en verouderd (WRR,1998; Berenschot, 2001). Daarnaast is er wel internationale kennis (bijvoorbeeld Bäck e.a., 2005) en is die soms vertaald naar de Nederlandse situatie (bijvoorbeeld Denters & Klok, 2013; Schaap e.a., 2013). Meer aandacht voor binnengemeentelijk organiseren is geboden. De eerste reden daarvoor is dat er vele vormen van binnengemeentelijke organisatie bestaan en dat gemeenten dus zonder stevige kennis over de effecten van al die vormen keuzes maken. Zo kan binnengemeentelijk organiseren betrekking hebben op vele vormen (bijvoorbeeld wel of niet verkiezing van de betrokkenen), verschillende soorten activiteiten (zoals adviseren en/of uitvoeren) en diverse betrokkenen (burgers, maatschappelijke organisaties, ambtenaren, politici, al of niet in combinatie). De tweede reden is dat het lokaal bestuur en de lokale democratie nogal in beweging zijn (zie bijvoorbeeld Boogers & Reussing, 2018; Schaap e.a., 2018). Zo hebben de recente decentralisaties een groot beroep gedaan op de bestuurskracht van gemeenten; binnengemeentelijk organiseren kan daar een reactie op zijn. Daarnaast zoeken veel gemeenten naar aanvullende vormen van democratie en ook die wordt veelal op binnengemeentelijk niveau gezocht. Maar in beide gevallen is het onzeker of binnengemeentelijk organiseren werkelijk tot de bedoelde positieve resultaten leidt.2

Met dit artikel hebben wij vier doelen. In de eerste plaats willen we de bestaande kennis over de effecten van diverse vormen van binnengemeentelijk organiseren in Nederland inventariseren. In de tweede plaats vullen we de kennis over de vormgeving van binnengemeentelijke organisatie aan op basis van een recent door ons uitgevoerd onderzoek. Een derde doel is het bespreken van het juridisch kader voor binnengemeentelijke organisatie. Immers: Grondwet en Gemeentewet bepalen de ruimte die gemeenten juridisch hebben voor overdracht van taken en bevoegdheden aan andere organen. Tot slot plaatsen wij de resultaten van het hier gerapporteerde onderzoek in een breder perspectief.

Wij zoeken hier een antwoord op de vraag: ‘Wat is de stand van zaken met betrekking tot binnengemeentelijke organisatie in Nederland, en in hoeverre belemmeren wettelijke bepalingen het zoeken naar adequate binnengemeentelijke oplossingen voor schaalvraagstukken?’ In het onderliggende onderzoek (Schaap & Leenknegt, 2018) zijn we op zoek gegaan naar vormen van binnengemeentelijke organisatie, redenen voor de gemaakte keuzes, effecten, en voor- en nadelen van de diverse vormen. In dit artikel ligt de nadruk op de vormen en de effecten van elk daarvan (voor zover bekend). Ten aanzien van die ‘effecten’ merken we op dat daarbij wel sprake is van een verband met het instellen van binnengemeentelijke organisatie, maar dat het beschikbare materiaal over het algemeen geen harde conclusies rechtvaardigt over de directe effecten.

Lees verder via tijdschriften.boombestuurskunde.nl