De staat van het reflectief toezicht – deel 2

Dit is het tweede en laatste deel van dit artikel van Meike Bokhorst.

Zie voor een kort cv van Meike Bokhorst de website van het Haags Congres Bureau.

Versterken van het lerend vermogen in de zorg
De IGJ werkt vooral aan thematische onderzoeken. Reflectief toezicht lijkt vooral gericht op het versterken van het lerend vermogen. In het proefschrift ‘Practicing reflexive regulation’ gaat Suzanne Rutz in op de belemmeringen bij het leren. Inspecteurs nemen volgens haar te weinig ruimte om bij maatschappelijke problemen waar niet direct oplossingen voorhanden zijn, te leren en te experimenteren om zo gaande weg een passende aanpak te vinden. In eerste instantie betrekken zij allerlei partijen die kunnen bijdragen aan de aanpak van het probleem, waaronder burgers, maar gaandeweg versmalt de brede blik tot een deel van het maatschappelijk probleem waarover ze normen kunnen stellen. De leerprocessen van inspecteurs zijn aldus sterk gericht op het verder ontwikkelen van methoden, instrumenten en het toezichtkader en minder op het leren hoe ze samen met andere partijen de maatschappelijke problemen beter kunnen aanpakken: “Hoewel inspecteurs aan het begin van het toezichtproces allerlei aspecten van het maatschappelijk probleem meenemen en allerlei partijen betrekken, verandert dit gedurende het toezicht. De focus komt te liggen op een afgebakend risico (onsamenhangende hulp) en een verticale relatie met een ondertoezichtstaande (de gemeente). Afgebakende risico’s en verticale een-op-een relaties zijn gerelateerd aan nalevingstoezicht. Gedurende het toezicht verruilen inspecteurs dus een reflexieve benadering voor nalevingstoezicht. Reflexief toezicht en nalevingstoezicht zijn twee aparte methoden, maar in de praktijk niet gescheiden van elkaar.”

De staat van de sector in het onderwijs
Al ruim 200 jaar maakt de inspectie jaarlijks de Staat van het Onderwijs op, maar de laatste paar jaar doet de inspectie dat steeds meer in samenwerking met veldpartijen. ‘De Staat van het Onderwijs’ is een goed voorbeeld van de ontwikkeling naar reflectief stelseltoezicht. Ook andere inspecties maken inmiddels een staat van de sector op en leren daarbij van de ervaringen van de IvhO (zie ook Bokhorst en Van Erp 2017: 36): “De inspectie is grondwettelijk verplicht om de Kamer te informeren over de ontwikkelingen in het onderwijs. De staten waren tot een aantal jaren geleden een soort jaarverslagen, waarin weinig aandacht was voor ontwikkelingen op stelselniveau en waarin vooral verslag werd gedaan van de aantallen verrichte inspecties. Het verslag droeg bij aan transparantie van het onderwijstoezicht, maar vooral de negatieve oordelen stonden voorop, zonder verbeterperspectief of een analyse van achterliggende mechanismes. Het verslag bood geen verklaring van waarom bepaalde problemen zich voordoen. De inspectie ging zich realiseren dat de inspecteurs veel meer weten over onderwijsontwikkelingen en vroeg zich af waarom die kennis niet met het veld werd gedeeld.”

De inspectie maakt nu ontwikkelingen zichtbaar en voedt het beleidsdebat dat anderen vervolgens verder moeten voeren (Bokhorst en Van Erp 2017: 36): “De inspectie wilde niet langer de informatie sec overdragen, maar een normoverdragende functie geven aan de Staat. Dat doet de inspectie door de problemen te benoemen die de inspecteurs in het veld zien, ook als het veld het niet graag hoort. De agenderende functie staat voorop, zoals bij kansenongelijkheid en onderwijsverschillen. Een voorbeeld is de waarneming van de inspectie van grote verschillen in beoordeling tussen school- en staatsexamen: de inspectie vond het niet erg bevredigend om alleen te constateren dat het verschil er is. Bovendien liep het sterk uiteen: sommige scholen hadden geen verschillen, andere hadden twee punten verschil. De inspectie wilde kunnen aangeven wat scholen eraan kunnen doen en wat goede en slechte scholen van elkaar kunnen leren. Dat vraagt om meer gericht onderzoek naar verklaringen en samenhangen, om scholen en bestuurders meer handelingsperspectief te geven. Daarbij is de lijn naar beleidsaanbevelingen dun, maar daar blijft de IvhO bewust vandaan. Doel is anderen in positie te brengen om beleid te maken. Een steen in de vijver werpen is niet genoeg: de inspectie wil de knoppen benoemen waar je aan kunt draaien. De inspectie biedt handelingsperspectieven, maar doet geen concrete voorstellen wat beleidsmakers ermee moeten doen. De inspectie probeert zo rolvast mogelijk te zijn: ‘dit zien wij en wat doen jullie eraan?’” De Staat wordt gepresenteerd in een grote dialoogconferentie met vele honderden betrokken en belanghebbenden.

Verschillende verschijningsvormen van reflectief toezicht
Toezichthouders kiezen elk een eigen vorm en ambitieniveau van reflectief toezicht. Van thematisch onderzoek tot een periodieke staat van de sector. En van wetgevingsbrieven aan Kamer en minister tot een normoverdragend publiek debat met een veelvoud van betrokkenen en belanghebbenden. Vooral het normerende karakter van reflectief toezicht roept dilemma’s op. Op grond van welke wetenschappelijke kennis en praktijkinzichten wil de toezichthouder de normatieve bakens verzetten? En hoeveel ruimte laat de toezichthouder aan andere partijen om die normatieve agenda zelf in te vullen en op te pakken? Sommige Inspecteurs-Generaal of bestuursvoorzitters van toezichthouders kiezen voor het publieke debat, anderen opereren vooral informeel achter de schermen. Welke vormen van reflectief toezicht zijn nu effectief in welke situatie? Daarover gaat het gesprek tijdens de bijeenkomst.

Meer leren over Next Level toezicht in de praktijk? Kom naar de HCB Seminarreeks Toezicht in Transitie 2022 die begint op 9 juni en is georganiseerd door het Haags Congres Bureau.