Complexiteit en overheid: essentiële kwaliteiten voor het werken aan complexe vraagstukken

Hans Joosse, Jitske Van Popering-Verkerk, Geert Teisman e.a. , ‘Complexiteit en overheid: essentiële kwaliteiten voor het werken aan complexe vraagstukken’, Bestuurskunde 2023-2, p. 3-9

1. Een worstelende overheid
Overheidsorganisaties worstelen: hoe moeten ze zich tot de complexe vraagstukken in de samenleving verhouden? Denk aan de stikstofaanpak, waarbij lange tijd een zachte aanpak werd gehanteerd. In reactie op een gerechtelijke uitspraak is een harde stikstofaanpak gelanceerd die heeft geleid tot een schok in de samenleving en een aardverschuiving in de politiek en waarbij het echte vraagstuk van biodiversiteit weinig aandacht krijgt en steeds verder achteruitgaat. Dit voorbeeld staat niet op zichzelf, maar is een indicatie van wat rond veel vraagstukken gebeurt. Gedurende de coronapandemie besloot de overheid rigoureus in te grijpen, om daarna te horen te krijgen dat het aan een zorgvuldige afweging tussen waarden en belangen ontbrak. Of denk aan de vele ijverige (semi-)overheidsorganisaties die meer geld en menskracht stoppen in de jeugdzorg, terwijl het aantal gediagnosticeerde probleemjongeren en de complexiteit ervan groeit.

Het beeld is dat overheidsorganisaties, van lokaal tot nationaal niveau, moeite hebben om zich effectvol te verhouden tot complexe vraagstukken. Vaak wordt teruggegrepen op daadkrachtige en rechtlijnige frames, waarmee de complexiteit van het vraagstuk wordt teruggebracht tot simpele oplossingen. Als deze niet blijken te werken, worden complexe vraagstukken ‘hoofdpijndossiers’. Dan is de verleiding groot om de verantwoordelijkheid te verschuiven naar lagere overheden of andere partijen; of om aanvullende regels en bijzonderheden op te nemen, waardoor de eens simpele oplossing steeds ingewikkelder uit te voeren wordt. Mede door deze zichtbare worsteling dreigt de samenleving haar vertrouwen in de (nationale) overheid te verliezen (in polls van 42% in 2021 tot 22% in 2022; De Nederlandsche Bank, 2023). Terwijl wetenschappelijk onderzoek laat zien dat de meningsverschillen in de samenleving op zichzelf niet toenemen, maken steeds meer mensen zich zorgen over polarisatie rond tal van maatschappelijke kwesties en ergeren zij zich aan de harde toon in het debat (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2022).

De complexiteit van vraagstukken, het toenemend wantrouwen in en de worsteling van overheden zijn drie samengebalde aanleidingen voor dit themanummer. In dit themanummer reflecteren we op deze zoektocht en reiken we perspectieven aan. Ons uitgangspunt daarbij is het belang om een weg te zoeken tussen laisser-faire en beheersing, tussen ‘alles uit je handen laten vallen’ en verlamming enerzijds en controlezucht en simplificatie anderzijds. In beide gevallen worden de hete aardappels (die complexe vraagstukken vaak zijn) opzij geschoven. Hoe ziet een overheid eruit die complexe vraagstukken daadwerkelijk kan hanteren en ermee kan werken? Hoe ziet leiderschap in complexiteit eruit? Welke kwaliteiten en vaardigheden zijn daarvoor nodig en welke valkuilen moeten worden vermeden? In dit themanummer willen we voorbij de beschouwing op complexiteit als een fenomeen dat je kunt zien en analyseren. We zoeken naar het perspectief, naar ingrediënten van leiderschap dat effectvol complexiteit kan hanteren. Voor dit complexiteit-erkennend leiderschap geldt dat ‘oefening baart kunst’. Er zijn kwaliteiten en vaardigheden te definiëren die voldoende houvast bieden om in actie te komen, maar ook voldoende ontvankelijkheid voor wat zich aandient (zie ook het themanummer Ambtelijk vakmanschap na de toeslagenaffaire, Jansen, 2023).

2. Complexiteit in een tobberig klimaat
Wij benaderen complexiteit welwillend en zien de kwaliteit ervan in. In het maatschappelijke en wetenschappelijke debat wordt daarentegen het nodige verzucht als het gaat om complexiteit. Een van de geluiden is dat het openbaar bestuur de dingen veel te complex heeft gemaakt en weer terug moet naar de eenvoud. Het is een van de centrale boodschappen van de ‘Staat van de Uitvoering’ (2022); en zo stelde Arno Visser, de voormalig president van de Algemene Rekenkamer, in een afscheidsinterview: ‘Waar het mij om gaat, is dat als we het met z’n allen zo ingewikkeld hebben gemaakt dat nog maar een paar mensen het begrijpen, je niet trots moet zijn dat jij het wél begrijpt. Nee, je moet denken: maar dan is dát het probleem’ (Elsevier Weekblad, 31 december 2022). Een andere verzuchting betreft het gebruik van complexiteit door bestuurders en politici als stoplap voor bestuurlijke verlegenheid. Paul Scheffer verwoordde dit als volgt: ‘(…) misschien is deze tijd wel minder ingewikkeld dan we denken. Of beter nog, misschien is veel van de complexiteit veroorzaakt door politici en beleidsmakers die de mantra zingen van een wereld waarin een opeenstapeling van internationale crises het nieuwe normaal is’ (NRC Handelsblad, 16 september 2022).

In dit themanummer willen we complexiteit uit de sfeer van tobberigheid halen. Wat nu als we complexiteit beschouwen als gegeven, als kenmerk van veel maatschappelijke vraagstukken in een laat-moderne mondiale samenleving, waar alles met elkaar verknoopt is? Complexe vraagstukken hebben inherente eigenschappen, zoals de vervlechting van problematieken, de onvoorspelbare dynamiek in onze mondiale samenleving waardoor vraagstukken opeens van kleur verschieten, de tekorten aan (objectieve) kennis van vraagstukken en blijvende pluriformiteit aan perspectieven van actoren (o.a. Anderson, 1999; Duit & Galaz, 2008; Stacey, 1995; Teisman et al., 2009).

Daarmee is voor ons ‘complex’ ook nadrukkelijk iets anders dan ‘ingewikkeld’ of ‘gecompliceerd’. Die laatste typeringen zijn bijvoorbeeld van toepassing op vliegtuigen: technisch geavanceerde objecten waarvan slechts sommigen (experts) de werking doorgronden. Hetzelfde geldt voor stelsels van wetten, regels en voorschriften. In dit themanummer staan niet dit soort gecreëerde gecompliceerde systemen centraal (en de vraag of die te ingewikkeld zijn gemaakt), maar de gegeven complexiteit van de context waarin overheidsorganisaties handelen en de eisen die deze stelt. Om in de metafoor van vliegtuigen te blijven: het gaat dan om de complexe weersystemen, waar de luchtturbulentie elke minuut verandert en waar adaptief vermogen van vliegers wordt gevraagd.

Lees verder via tijdschriften.boombestuurskunde.nl