Bestuursgericht toezicht op de semipublieke praktijk: Deel 3

In 3 delen leert u meer over bestuursgericht toezicht.
Laatste deel.

Door Meike Bokhorst

Hoe werkt bestuursgericht toezicht uit in verschillende semipublieke sectoren?

Bestuursgericht toezicht in het onderwijs staat al ruim een decennium op de agenda. In 2006 worden de eerste stappen richting bestuursgericht toezicht gezet op basis van een sterk op governanceprincipes gebaseerde visie op toezicht. Vanuit het principe van ‘verdiend vertrouwen’ wordt dit gekoppeld aan risicotoezicht, waarbij de inspectie zich op het detecteren van zwak presterende scholen richt. Met het in werking treden van de Wet goed onderwijs, goed bestuur in 2010 kan de minister schoolbesturen verregaande sancties opleggen, als zij zich niet inspannen om aan de wettelijke deugdelijkheidseisen te voldoen. De initiatiefwet-Bisschop dwingt de inspectie tot een duidelijker onderscheid tussen het waarborgen van deugdelijkheidseisen uit de Grondwet en het stimuleren van overige kwaliteitsaspecten, waarvan de invulling per school kan verschillen. Het ‘vernieuwde toezicht’ op de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteitszorg en het financieel beheer is zowel risico- als kansengericht.

Net als in het onderwijs heeft het bestuursgericht toezicht in de gezondheidszorg zich in stappen ontwikkeld. In 2009 wordt het als structureel aandachtsgebied van de inspectie benoemd, dan nog onder de noemer van toezicht op de governance van de kwaliteit van zorg. Aanleiding vormden kwaliteits- en veiligheidsincidenten die werden geweten aan het falend bestuur. De inspectie neemt in de jaren daarna initiatieven om het toezicht op de governance van de kwaliteit van zorg concreet handen en voeten te geven. Op zoek naar een passende vormgeving experimenteert de inspectie in projecten met bestuursgerichte toezichtvormen. In 2012 start zij het project Systeemtoezicht, waarin het toezicht zich richt op de werking van kwaliteits- en veiligheidssystemen. In het daaropvolgende project Toezicht op Goed Bestuur in 2015 wordt de bestuursgerichte benadering gekoppeld aan risicotoezicht: met instellingen waarbij de inspectie zorgen heeft over de besturing voert zij met het bestuur gesprekken over de kwaliteitszorg.

Ook in de sector wonen is de trend van bestuursgericht toezicht voortgekomen uit een groeiende reeks incidenten en malversaties, zoals die bij Vestia en Rochdale, maar van veel recentere datum. Kritische evaluatierapporten, uit de sector en van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties, concluderen dat het interne en externe toezicht versterkt moeten worden. Met de komst van de Woningwet 2015 en de Autoriteit woningcorporaties is er risicogericht toezicht op het samenspel tussen de besturing, bestuurders en commissarissen en de interne dynamiek van checks and balances.

	Onderwijs	Zorg	Wonen
Wanneerbegint bestuursgericht toezicht?	Vanaf 2006	Vanaf 2009	Vanaf 2013
Waar komt de ontwikkeling vandaan?	Visie op toezicht vanuit governance-principes, wet ‘Goed Onderwijs, Goed Bestuur’ en initiatiefwet Bisschop	Kwz, Kwaliteits- en veiligheids-incidenten, analyse cie-Halsema: ‘falen van bestuur en besturing’	Misstanden en incidenten, introspectie Aedes, Woningwet die voorziet in oprichting van externe toezichthouder Aw
Onder welke noemer krijgt bestuursgericht toezicht vorm?	‘Het vernieuwde toezicht’	Binnen het risicotoezicht in het project Toezicht op Goed Bestuur	Binnen het ‘Integraal toezicht’ en risicotoezicht

Wat zijn aandachtspunten voor de toezichtpraktijk?

Op basis van het beperkte onderzoek zijn de volgende aandachtspunten te formuleren voor toezichthouders die aan de slag gaan met bestuursgericht toezicht.

•           Voorkom toezicht op papieren werkelijkheid

Bestuursgericht toezicht kan bestuurders stimuleren tot kwaliteitsverbetering, maar kan de inspecteur ook het zicht op de daadwerkelijke kwaliteit van dienstverlening ontnemen. De survey over de eerste ervaringen met bestuursgericht toezicht laat een focus op ‘grote documenten’ binnen de instellingen zien. Een belangrijk vraagstuk is hoe inspecties kunnen voorkomen dat ze toezicht houden op een papieren werkelijkheid, dat bestuurders de praktijkgeoriënteerde inspecteurs wegblazen, en dat er sprake is van ‘goed bestuur, maar slechte dienstverlening’.

•           Vernauw object van toezicht niet tot bestuurder

Een risico dat vooral te ontlenen is aan de corporatiesector is dat het toezicht op governance zich sterk kan vernauwen tot bestuurders en interne toezichthouders. Er is in het externe toezicht nauwelijks oog voor de maatschappelijke taakuitoefening van woningcorporaties en de belangen van huurders om goed en betaalbaar te kunnen wonen. In het vernieuwde onderwijstoezicht gaat veel aandacht naar de bestuurder en enkele geselecteerde scholen, waardoor andere scholen en schoolleiders buiten beeld kunnen raken. Die vernauwing is risicovol, want uit het hier beschreven onderzoek blijkt dat vooral het leiderschap van de schoolleiders bepalend is voor de onderwijskwaliteit.

•           Nieuwe competenties inspecteurs nodig: bestuurlijke expertise en reflectie

Bestuursgericht toezicht vraagt om inspecteurs die op gelijkwaardig niveau met bestuurders kunnen spreken. Maar weinig inspecteurs zijn daartoe opgeleid. Zo is de Inspectie van het Onderwijs nieuw personeel aan het werven onder voormalig schoolbestuurders. Bovendien laat het toezichtkader meer ruimte om aan te sluiten bij de context van de instellingen zelf. Dit vraagt van inspecteurs meer flexibiliteit en reflectiviteit.

Dr. Meike Bokhorst en Prof. dr. Lisette van der Hel zijn de keynotespeakers tijdens de geheel nieuwe HCB Studiedag ‘Toezichtstrategieën in de praktijk 2020’ die online plaatsvindt op 2 december 2020 vanuit het Koninklijk Instituut Van Ingenieurs. Georganiseerd door het Haags Congres Bureau.

Meer leren over Tools in Toezicht? Volg 10 november online de nieuwe editie van het Nieuwspoort Seminar Toezicht in Transitie van het Haags Congres Bureau. Met praktijkbijdragen door oa Dr. Katy de Kogel over het toezicht met technologie op delinquenten.

Meer lezen?

Bokhorst, A.M. (2019) Omgevingsgericht toezicht op de semipublieke bestuurspraktijk. Reflecties op de staat van toezicht. Den Haag: Inspectieraad. www.rijksinspecties.nl/publicaties/publicaties/2019/07/factsheet-leertraject-statende-inspecteur/reflecties-op-de-staat-van-het-toezicht

Bokhorst, M., M. Oude Vrielink, M. van Genugten, T. Schillemans (2018) Redactioneel artikel ‘Van toezicht op kwaliteit naar toezicht op bestuur. Ontwikkeling van bestuursgericht toezicht in semipublieke sectoren’ Bestuurskunde, nr. 4. https://tijdschriften.boombestuurskunde.nl/tijdschrift/bk/2018/4/Bk_0927-3387_2018_027_004_001