Bestuurlijke manie bij prestigeprojecten: van maquette naar mislukking

Dr. Wouter Jan Verheul en Dr. Meike Bokhorst, ‘Bestuurlijke manie bij prestigeprojecten: van maquette naar mislukking’, Bestuurskunde 2021-1, p. 3-17

Prestigeprojecten bieden veel inzicht in de werking van het openbaar bestuur. Vooral prestigieuze stadsprojecten kunnen ons veel leren over wat we willen noemen: ‘bestuurlijke manie’. We signaleren bij dit soort projecten namelijk typische eigenschappen van bestuurlijke manie, te weten extreme uitgelatenheid, overdreven positief zelfbeeld, aanstekelijk enthousiasme, selectieve argumentatie, tunnelvisies en ongefundeerd vertrouwen in een goede afloop. Als gevolg van bestuurlijke manie lopen prestigieuze projecten het risico om uit de hand te lopen qua kosten en ook niet datgene op te leveren wat ervan wordt verwacht en beloofd. In dit artikel willen we het verschijnsel ‘bestuurlijke manie’ uitdiepen door onder andere de symptomen ervan te benoemen, de implicaties ervan aan te geven, de manische mechanismen te analyseren en ten slotte te bekijken hoe men zich tegen bestuurlijke manie kan wapenen.

Zolang steden bestaan, wordt er gewerkt aan prestigeprojecten. Sommige daarvan lopen uit op een fiasco. Van de toren van Babel tot aan een leeg stadion voor een WK voetbal of Olympische Spelen. Van een ingestorte brug met een gebrekkige uitvoering, tot aan de nieuwbouw van een stadhuis waarbij de kosten uit de hand lopen en het stadsbestuur valt. Prestigeprojecten hebben naast hun primaire gebruiksfunctie ook hun raison d’être in het op de kaart zetten van de stad, het aantrekken van nieuwe bewoners en bezoekers, en het versterken van trots onder de lokale bevolking (Ashworth, 2010; Hospers, Verheul & Boekema, 2011). Op zichzelf zijn dit legitieme gronden ter bevordering van prestigieuze stadsprojecten, maar deze projecten kunnen mislukken, omdat ze niet van de grond komen, of omdat ze worden gerealiseerd tegen veel te hoge kosten en te weinig opbrengsten. We kennen het allemaal: een foto in de krant van een trotse wethouder of burgemeester die verlekkerd naar een maquette staat te kijken (Sudjic, 2005). Prestigeprojecten zijn niet alleen bedoeld voor het prestige van de stad waarin ze worden ontwikkeld, maar dienen soms (indirect) ook als persoonlijke ‘legacy building’: als een een monument voor bestuurders. We gebruiken in dit artikel het woord bestuurder breed, dus voor zowel (uitvoerende) politici als voor de ambtelijke top.

Prestigeprojecten hebben een functie voor de samenleving en voor het openbaar bestuur. Ze versterken de lokale cultuur en identiteit (Verheul, 2012). De nieuwbouw van een stadhuis bijvoorbeeld kan niet alleen zo sober mogelijk worden uitgevoerd, maar ook met een opvallende (prestigieuze) architectuur. Burgers hekelen verspilling van belastinggeld, maar vinden tegelijkertijd dat een stadhuis ook voldoende statuur moet hebben als we er trouwen, delegaties uit binnen- en buitenland ontvangen, of sportclubs huldigen. Een rechtbank – ook wel ‘paleis van justitie’ genoemd – verdient een architectuur die het gezag van de rechtsstaat onderstreept, en dat lukt minder goed met een goedkoop ogende uitvoering (Klop, 1999). Ook zorg- en onderwijsgebouwen moeten uitstralen dat ze – letterlijk en figuurlijk – maatschappelijke waarden vertegenwoordigen die we als welvarende samenleving hoog in het vaandel hebben staan.

Prestigieuze stadsprojecten komen niet vanzelf tot stand, ze vragen om vergezichten, om bestuurders met lef, om initiatiefnemers met grootse dromen. Rondom zulke projecten vindt vrijwel altijd strijd plaats over de locatie, het ontwerp en de kosten (Nelissen, 2003). Daarom heeft het openbaar bestuur een grote overtuigingskracht nodig om de omgeving mee te krijgen en het geloof te versterken in de waarde van het project voor de stad (Verheul, 2012). Maar daardoor kunnen we door zulke projecten wel betoverd, of zelfs verblind raken. Het openbaar bestuur raakt er niet zelden in verstrikt: er is sprake van een tunnelvisie, waardoor een evenwichtig zicht op de kosten en opbrengsten verloren gaat (Flybjerg, 2014).

1. Een gedragsbestuurskundige blik
De prestigeprojecten die op een fiasco uitlopen, spelen zich vaak af binnen de context van bestuurlijke manie. Net als de manische persoon spelen daarbij eigenschappen een rol zoals uitgelatenheid, extreem positivisme, groot zelfvertrouwen en aanstekelijk enthousiasme, afgewisseld met tunnelvisies, besluiteloosheid, roekeloosheid en (zelf)destructief gedrag.

Hoewel wij hier vooral ingaan op fysieke (stads)projecten, komt bestuurlijke manie ook op andere beleidsterreinen voor. Het verschijnsel ‘manie’ bij bestuurlijk gedrag zien we vaak bij grote, controversiële projecten. Prestigeprojecten vertegenwoordigen twee kanten van één en dezelfde medaille: opleving en betovering enerzijds, mislukking en teleurstelling anderzijds. Wie de ontwikkeling van grote stadsprojecten volgt, ziet dat beide zijden van de medaille zich afwisselend of gelijktijdig voordoen. Willen we het verschijnsel ‘bestuurlijke manie’ beter begrijpen, dan zijn theoretische en empirische inzichten in de oorzaken, de symptomen, de mechanismen en de gevolgen ervan noodzakelijk. Dit vraagt om een (sociaal-)psychologische kijk op bestuur en management van projecten. Een analytisch perspectief dat aansluit bij de zogenoemde gedragsbestuurskunde die de laatste jaren furore maakt (Tummers, Olsen, Jilke & Grimmelikhuijsen, 2016).

De opbouw van dit artikel is als volgt. We beschrijven allereerst prestigeprojecten waarbij we zowel ingaan op de bestuurlijke manie als de implicaties ervan voor die projecten. We geven voorbeelden van prestigeprojecten die uit de hand zijn gelopen qua kosten en waarvan de opbrengsten tegenvallen. Vervolgens analyseren we het fenomeen bestuurlijke manie nader en presenteren een overzicht van hiervoor karakteristieke symptomen en gedragsmechanismen. We sluiten dit artikel af met wat de bestuurskundige waarde is van studie naar bestuurlijke manie, en bekijken of en hoe men zich tegen manie kan wapenen.

Lees verder via tijdschriften.boombestuurkunde.nl

Meer leren van Dr. Meike Bokhorst? Zij levert 17 mei een bijdrage aan het HCB Seminar Toezicht in Transitie 2021 – Trends in Toezicht & Tips voor het nieuwe kabinet.