Bestuurlijke aanpak van ondermijning: ervaringen in Nederland en het buitenland

Prof. dr. A.C.M. Spapens, ‘Bestuurlijke aanpak van ondermijning: ervaringen in Nederland en het buitenland’, Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving 2019, p. 85-92

1. Inleiding

Hoewel een bestuurlijke aanpak van criminaliteit in Nederland inmiddels al een aantal jaren gemeengoed is, lijkt er de laatste tijd vaker sprake van kritiek op deze aanpak. Die concentreert zich, zo laten de navolgende voorbeelden zien, vooral op één onderdeel: de bevoegdheden van de burgemeester als handhaver van de openbare orde, wanneer die worden ingezet om ondermijning te bestrijden. Rechtswetenschappers, advocaten en ook woningbouwverenigingen, lopen vooral te hoop tegen het sluiten van panden, met inbegrip van woonhuizen. De positie van het Openbaar Ministerie zou door de rol van de burgemeester ‘vervagen’, aldus de Groningse jurist Vols in een recente uitzending van het radioprogramma Argos. In april 2019 stelde de Afdeling advisering van de Raad van State zich op het standpunt dat een voorstel om de omschrijving van de openbare-ordetaak van de burgemeester verder uit te breiden met ‘het voorkomen en bestrijden van criminele activiteiten’, mede om die reden, niet moet worden gevolgd.¹ Advocaten vinden het vooral bezwaarlijk dat beslissingen om een pand te sluiten of iemand de woning uit te zetten onmiddellijk van kracht worden, terwijl ze bij toetsing achteraf nogal eens door de rechter worden teruggedraaid.² Woningbouwverenigingen zijn kritisch omdat een gesloten pand soms maandenlang niet aan een nieuwe bonafide huurder ter beschikking kan worden gesteld, terwijl er sprake is van lange wachtlijsten.³

Ook de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob), die wel wordt beschouwd als het boegbeeld van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde of ‘ondermijnende’ misdaad in Nederland, ontmoet echter een zekere weerstand van juristen. Is een wet die de integriteit van de overheid moet beschermen wel bedoeld voor het aanpakken van ondermijnende criminaliteit?⁴ Ook zijn er twijfels over de effectiviteit: maar een derde van geïnterviewde gemeentefunctionarissen meent dat er redelijk tot veel mee wordt bereikt, terwijl ongeveer een vijfde weinig of geen effect ziet.⁵

Dat autoriteiten bestuurlijke handhavingsmaatregelen treffen om de openbare orde te handhaven, of om de veiligheid van burgers in algemene zin te garanderen, is op zichzelf niets nieuws. Al in de veertiende en vijftiende eeuw werden in Nederland, Engeland en Frankrijk bepaalde gokspelletjes, zoals dobbelen, tijdelijk verboden. De overwegingen daarvoor waren eerder praktisch dan moreel: zware gokverliezen, al dan niet in combinatie met vermoedens van valsspelen, leidden regelmatig tot hevige twisten, en zelfs tot openlijke schennis en moord.⁶ Ook een toepassing van het bestuursrecht in het kader van criminaliteitspreventie is geen onbekend terrein.

Het nieuwe is dus niet dat bestuurlijke maatregelen worden getroffen, maar wel dat deze worden toegepast met het expliciete doel om criminaliteit te bestrijden, terwijl de regelgeving daar oorspronkelijk (meestal) niet voor is geschreven. Het een sluit het ander echter niet uit. Voor de uitvoering van complexere ‘criminele bedrijfsprocessen’ is het vrijwel altijd noodzakelijk om een beroep te doen op legale producten, diensten en infrastructuur, waarop allerlei reguleringswetgeving van toepassing is. Of degenen die daar misbruik van (dreigen te) maken nu ‘criminelen’ zijn, of ‘respectabele ondernemers’ die het met de regeltjes niet zo nauw nemen, doet niet zoveel ter zake. Wanneer we het fenomeen bestuurlijke aanpak breed benaderen zien we dan ook dat Nederland echt niet het enige land is dat ook het bestuursrecht toepast om misdaad te bestrijden of te voorkomen (zie hierna). Verschillen zijn eerder historisch bepaald en door de aard en omvang van de criminaliteitsproblematiek waarmee men wordt geconfronteerd, dan dat er sprake is van fundamentele rechtsfilosofische verschillen van inzicht.⁷

Deze bijdrage gaat, vanuit een criminologisch perspectief, in op drie onderwerpen. Ten eerste wordt in paragraaf 2 het brede spectrum van een bestuurlijke aanpak geschetst, aangezien over het begrip als zodanig nog veel misverstanden lijken te bestaan. Vervolgens komt in paragraaf 3 de vraag aan de orde hoe de georganiseerde misdaad en de bestuurlijke aanpak daarvan in Nederland zich in de afgelopen decennia hebben ontwikkeld. In paragraaf 4 staat de toepassing van een bestuurlijke aanpak in andere EU-landen centraal, op basis van onderzoek dat enkele jaren geleden werd uitgevoerd met ondergetekende als projectleider.⁸ Tot slot zal ik kort reflecteren op de bevindingen.

Lees verder via bjutijdschriften.nl

Meer leren over ondermijning vanuit een internationaal perspectief? Kom 10 juni naar het Nieuwspoort Seminar De Veilige Gemeente 2020 georganiseerd door het Haags Congres Bureau. Met oa Ton Rombouts, Kris Renckens, Leonie Willemsen, Ben van der Hoeven en Frank van Summeren.

Of volg 24 juni het online seminar De Veilige Gemeente Online Summer Special 2020/2021 – Ondermijning aanpakken tijdens en na de lockdown. Met topsprekers prof. dr. Hans Boutellier (VU en Verwey-Jonker Instituut), Shanna Mehlbaum (Mehlbaum Onderzoek & Advies), Arnout de Vries (TNO, Heidie Pols (Haags Economische Interventie Team) en Krista Schram (Hogeschool Inholland).