Agressie en geweld tegen ambtenaren-OOV: In de spotlight van de burgemeester

Mervin Pinas, Dorian Schaap en Bas van Stokkom. (2023). Agressie en geweld tegen ambtenaren-OOV: In de spotlight van de burgemeester. Tijdschrift voor Veiligheid (22) 1, 3-22.

Ambtenaren openbare orde en veiligheid (OOV) vormen een beroepsgroep met snelgroeiende verantwoordelijkheden in het veiligheidsdomein. Het is echter onbekend in hoeverre zij slachtoffer worden van agressie en geweld. Uit een enquête uitgezet onder ambtenaren-OOV in iedere Nederlandse gemeente blijkt dat ongeveer de helft hiermee te maken heeft gehad. Agressie vindt vooral plaats door gefrustreerde burgers en de meeste respondenten verwachten hiermee ook in de toekomst te maken te krijgen. Hoewel veel ambtenaren-OOV zich veilig en goed geëquipeerd voelen, lopen zij steeds meer risico, nu hun werk de ‘frontlinie’ dichter nadert. Dit vereist in toenemende mate steun en training vanuit gemeenten.

1 Inleiding
Het gemeentelijke veiligheidslandschap verandert snel. Dit springt het meest in het oog wanneer we het hebben over de burgemeester. Hoewel deze al sinds vanouds verantwoordelijk is voor lokale openbare orde en veiligheid, is zijn rol op dat gebied de laatste decennia geleidelijk gegroeid en oogt momenteel prominenter dan ooit (De Jong, 2004; Cachet & Prins, 2010; Mein, 2010; Salet, 2019). Dat heeft te maken met een aantal (elkaar deels versterkende) maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen. Hierbij kan gedacht worden aan de politisering van lokale veiligheidskwesties en de opkomst van het lokaal integraal veiligheidsbeleid (Prins, 2016; Van Steden, 2011), het meer op afstand functioneren van de politie (Schaap & Terpstra, 2018), het toenemende aantal bestuurlijke bevoegdheden van de burgemeester op het gebied van openbare orde en veiligheid (Salet & Sackers, 2019), en de groei van gemeentelijke handhavingsorganisaties (Eikenaar & Van Stokkom, 2014; Van Stokkom & Terpstra, 2021).

Wat makkelijk vergeten wordt, is dat de veranderende taak van gemeente en burgemeester als het aankomt op openbare orde en veiligheid ook grote consequenties heeft voor het dagelijks werk van het lokale ambtenarenapparaat. Voor de uitvoering van bestuurlijke bevoegdheden kreeg een burgemeester voorheen ambtelijke ondersteuning van de ambtenaar kabinet/civiele verdediging. Deze ambtenaar adviseerde de burgemeester rondom het gebruik van burgemeestersbevoegdheden, rampenplannen en rampenbestrijding. De oorspronkelijke ambtelijke functie van de ambtenaar kabinet/civiele verdediging werd begin deze eeuw vervangen door de functie van (beleids)adviseur openbare orde en veiligheid (OOV), oftewel ambtenaar-OOV.1 Werkzaamheden van de ambtenaar-OOV zijn steeds diverser en uitvoerender van aard geworden. Zij kennen nog steeds beleids- en bestuurstaken, zoals strategische advisering, opstellen van een integraal veiligheidsbeleid, programmabegroting en verantwoording aan de gemeenteraad. Daarnaast houden zij zich inmiddels echter ook bezig met thema’s als jeugdoverlast, wijkveiligheid, Zorg en Veiligheid, vermogenscriminaliteit, High Impact Crimes (HIC), ondermijning, crisisbeheersing, en veiligheidszorg in de horeca en bij evenementen. Naarmate de ambtenaar-OOV proactiever en uitvoerender handelt, komt deze meer ‘in de spotlight van de burgemeester’ te staan en is de kans groter dat allerlei risico’s en perikelen inherent deel gaan uitmaken van de functie.
In het verleden is regelmatig onderzoek gedaan naar agressie tegen de politie (Naeyé & Bleijendaal, 2008; Stad & Timmer, 2017). Recent wordt ook in toenemende mate aandacht besteed aan veiligheid van het lokaal openbaar bestuur. Lokale politici en gezagsdragers lijken de afgelopen jaren vaker te maken te krijgen met vormen van agressie, belediging en geweld door burgers (Klein Kranenburg et al., 2022). Onderzoek richt zich hierbij vaak op de relatie met ‘ondermijnende criminaliteit’ (zie o.a. Marijnissen & Kolthoff, 2018; Pro Facto, 2017). De focus op ‘ondermijnende criminaliteit’ en vooral hoe dit zich verhoudt tot (benoemde en verkozen) lokale bestuurders kan ook een zekere blinde vlek met zich meebrengen (Salet, Terpstra & De Jong, 2019). Zo is het goed mogelijk dat het niet primair politici, maar juist ambtenaren op diverse beleidsterreinen zijn die vooral te maken krijgen met agressie, belediging en geweld. Mede daarom gaan wij in dit artikel in op agressie en geweld tegen ambtenaren-OOV.

Een andere beperking van bestaand onderzoek is dat er vaak wordt uitgegaan van een concrete (instrumentele) bedoeling van de bedreiging of geweldspleging. In lijn met het klassieke onderscheid tussen instrumentele en expressieve criminaliteit (Bovenkerk, 2005) kan er naast dergelijke rationele intentie echter ook sprake zijn van emotionele, gefrustreerde reacties van burgers op gepercipieerd onrecht (Kemper & De Ruig, 2009; Stad & Timmer, 2017; Van Stokkom, 2013). Het blijft onduidelijk hoe deze twee zich tot elkaar verhouden, over welke vormen van agressie en geweld het hier gaat, en welke gevolgen dit heeft voor (on)veiligheidsgevoelens en risicopercepties van betrokken ambtenaren-OOV. Ook is onduidelijk hoe zij denken over maatregelen en beleid tegen agressie en geweld (zie Kolthoff et al., 2020). In de wetenschappelijke literatuur worden de begrippen agressie en geweld uiteenlopend gedefinieerd. In dit onderzoek worden agressie en geweld samengenomen en gedefinieerd als ieder incident waarbij een medewerker uitgescholden, bedreigd of fysiek aangevallen wordt in omstandigheden die te maken hebben met zijn of haar werk (Shea et al., 2017).2

Met de toenemende aandacht voor agressie en geweld tegenover mensen met een publieke taak is begrijpelijkerwijs ook meer belangstelling voor maatregelen om hen te beschermen. Onder het motto ‘geweld eindigt waar respect begint’ voerde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) van 2007 tot 2017 een landelijk programma genaamd Veilige Publieke Taak (VPT). In het kader van dit programma is een serie onderzoeken uitgevoerd naar agressie tegen professionals met een publieke taak alsook de genomen maatregelen (zie Abraham, Flight & Roorda, 2011; Bouwmeester et al., 2016; Fischer & Van Reemst, 2014; Kolthoff et al., 2020; Roeleveld & Bakker, 2010). In deze bijdrage concentreren we ons op één type ambtenaar waarvan wij verwachten dat deze de afgelopen jaren in toenemende mate te maken heeft gekregen met agressie en geweld: de ambtenaar-OOV. Het blijft immers onduidelijk hoe ambtenaren-OOV nu precies denken over hun eigen veiligheid en over passende maatregelen. Als het aankomt op geweld tegen en bedreiging van ambtenaren-OOV, is er opvallend weinig bekend over de omvang en aard van het probleem. Resultaten van eerder onderzoek suggereren dat het voor deze ambtenaren mogelijk een minder nijpende kwestie is dan voor burgemeesters. Onderzoek van I&O Research (Bouwmeester et al., 2016) stelt weliswaar dat de meeste gemeenten beleid kennen rond het voorkomen van agressie tegenover medewerkers, maar dat dit beleid nogal uiteenloopt in aard, opzet en reikwijdte. Klein Kranenburg et al. (2022) komen tot soortgelijke bevindingen, waarbij vooral beleid rond agressie via sociale media vaak afwezig blijkt. Gemeenten die geen beleid hebben om agressie tegenover medewerkers te voorkomen geven aan dat dit is vanwege de zeldzaamheid van agressie en geweld tegenover gemeentelijke ambtenaren (Bouwmeester et al., 2016: 52).

Onderzoek van Pro Facto (2017) ging in op de ervaringen van onder andere ambtenaren-OOV rond bedreiging. Uit die studie bleek dat 12% van de ambtenaren aangaf bedreigd te zijn ‘met een crimineel oogmerk’ (Pro Facto, 2017: 31). Dit was de helft van het percentage burgemeesters dat dit had meegemaakt, en vergelijkbaar met de ervaringen onder wethouders. Dat roept de vraag op in hoeverre ambtenaren-OOV te maken hebben met bedreiging in bredere zin, ook zonder duidelijk crimineel oogmerk.

Daarmee probeert dit onderzoek inzicht te geven in de omvang en aard van agressie en geweld tegen ambtenaren-OOV, alsmede hun voorkeuren omtrent de aanpak hiervan. Dit leidt tot een vierledige onderzoeksvraag:

Hoeveel ambtenaren-OOV krijgen te maken met agressie en geweld?
Met welke vormen daarvan krijgen zij te maken en met welke intentie?
Hoe schatten ambtenaren-OOV hun risico in om slachtoffer te worden van agressie en geweld, en in hoeverre voelen zij zich onveilig?
Wat zijn de opvattingen van ambtenaren-OOV over de aanpak van agressie en geweld?

Lees verder via bjutijdschriften.nl

Meer leren over de integrale aanpak van veelplegers, verwarde personen en stelselmatige daders? Kom naar de HCB Cursus ‘Integrale Persoonsgerichte Aanpak 2023’ die start op 25 april in Den Haag, georganiseerd door het Haags Congres Bureau.