Toezicht als tegenmacht

In een reeks van 5 artikelen doen we verslag van het HCB Seminar ‘Toezicht in Transitie 2021 – Trends in Toezicht & Tips voor het nieuwe kabinet’ georganiseerd op 17 mei 2021 door het Haags Congres Bureau.

Deel 2: ‘Next Level Toezicht’ in de praktijk

Verslag van de presentatie van Theodor Kockelkoren, Inspecteur- generaal der Mijnen, Staatstoezicht op de Mijnen.

Theodor geeft aan dat de publieke belangen onder druk staan. Burgers komen in de knel. We zien dat allemaal. Ook de toezichthouders zien dat. Daarbij helpt het niet dat wetgeving te ingewikkeld of ambigu is. Het wordt dan voor ondernemingen lastig om aan wet- en regelgeving te voldoen en voor toezichthouders lastig om erop toe te zien. De onderliggende problemen worden daardoor onvoldoende aangepakt en de publieke belangen worden onvoldoende geborgd. Je zou kunnen zeggen dat de toeslagenaffaire en de Groningengaswinning beide óók het gevolg zijn van inadequaat beleid en inadequate wetgeving. Theodor denkt dat dat waar is, maar het is tegelijkertijd ook een open deur, het is te makkelijk. Beide drama’s, want dat zijn het, tonen ook dat ons systeem van ‘checks and balances’ onvoldoende goed functioneert en dat de maakbaarheid van onze samenleving nog steeds haar grenzen kent.

Theodor gaat verder in op die ‘checks and balances’ en dan vooral op de rol van toezicht daarbinnen. Beleid wordt gevormd door de regering. De wetgever is in Nederland het samenspel van regering en Tweede Kamer. Als er lessen geleerd moeten worden en wet- en regelgeving bijgestuurd moet worden, dan zal het daar moeten gebeuren. Toezicht heeft daarbij een belangrijke rol te spelen. De toezichthouders zien namelijk in de praktijk hoe wet- en regelgeving uitpakt. We mogen van toezichthouders verwachten dat ze niet slechts de letter van de wet beoordelen, maar dat ze toetsen of de publieke belangen die de wetgever beoogde te borgen ook daadwerkelijk geborgd worden, en, als dat onvoldoende het geval is, dat ze heldere en zo nodig krachtige signalen aan de wetgever afgeven dat bijsturing noodzakelijk is.

In de situaties dat regering en Tweede Kamer de neiging hebben om door te gaan op wat inmiddels geduid kan worden als een dood spoor, is het bieden van tegenkracht van groot belang. Macht en tegenmacht is niet zonder reden een actueel thema. En ofschoon toezicht hierin misschien geen hoofdrol heeft, mag de toezichthouder, als het duidelijk is dat doorgaan het publieke belang niet dient, niet in de coulissen blijven staan. Hiermee zijn drie thema’s die Theodor graag aan de hand van zijn ervaring uit de praktijk zou willen bespreken, geïntroduceerd: namelijk de deskundigheid, positie en houding & gedrag van toezicht. Hij wil laten zien dat deze drie noodzakelijk zijn om de rol van toezicht, ook waar nodig het bieden van tegenkracht, goed te kunnen vervullen.

Deskundigheid
Als de toezichthouder het domein niet begrijpt waarop toezicht wordt gehouden, dan houdt alles op. Tegenwoordig is dat toch lastiger dan je zou denken. In veel domeinen wordt kennis betwist en zijn alternatieve perspectieven op de wereld voor iedereen toegankelijk. De deskundigheid van de deskundige wordt daarmee sneller betwist door anderen. Deskundigen hebben het hier begrijpelijkerwijs moeilijk mee. Toch kan de betwistbaarheid van kennis door ‘niet-deskundigen’ belangrijk zijn.
Deskundigheid is daarnaast tegenwoordig meer dan het goed kunnen gebruiken van wat de lesboeken aanreiken. Een belangrijke les voor toezichthouders. Er is meer te zeggen over deskundigheid. Hoe stelt toezicht prioriteiten? Hoe voer je goed onderzoek uit? Op welke manieren kun je het gedrag van ondertoezichtgestelden beïnvloeden? Hoe communiceer je over toezicht?

Positionering
Er is veel te zeggen over de positionering van inspecties. Vandaag licht Theodor er twee onderwerpen uit: allereerst de wenselijkheid van een wettelijke verankering en ten tweede de noodzaak van een governance-model voor inspecties. Op de brief van de Inspectieraad met het pleidooi voor een wettelijke verankering is veel gereageerd. De reacties van geïnteresseerde burgers is veelal ‘nogal wiedes’. Zij wensen een onafhankelijke inspectie. Een wettelijke verankering kan niet alleen in de samenleving maar ook in Den Haag voor een herkenbare positionering zorgen. Er is nog een reden om een wettelijke verankering te willen. Sommigen in Den Haag stellen dat het niet uit zou moeten maken of regels in aanwijzingen of wetgeving staan. Theodor denkt dat zij gelijk hebben: geen regering, geen minister zou op de gedachte moeten komen om de aanwijzingen niet toe te passen. Tegelijkertijd is het juist voor het goed functioneren van toezicht als tegenkracht belangrijk dat de spelregels op meer dan ‘geloofwaardige zelfbinding’ gebaseerd zijn. Juist in deze tijd met alle dynamiek en ook twijfel rondom onze bestuurscultuur, kan de binding van de regering het beste gebeuren in samenspraak met de Tweede Kamer. Een wettelijke verankering bezegelt die zelfbinding op een voor iedereen geloofwaardige manier. Zo bezien is een wettelijke verankering van de aanwijzingen een steentje dat bijdraagt aan de verandering van die bestuurscultuur. Voor een onafhankelijke uitvoering van toezicht kan het bijvoorbeeld niet de bedoeling zijn dat de opdrachtgever een x-tal inspecties inkoopt bij de inspectie en die aan het eind van het jaar ook geleverd wil zien. Hier gaan namelijk een aantal zaken mis.

Om te beginnen is de eenheid ‘inspecties’ niet de maatgevende eenheid voor een toezichthouder, hoe logisch dit ook moge klinken. Maatgevend moet zijn of toezicht bijdraagt aan het borgen van het publieke belang. Het tweede dat misgaat met het voorbeeld van een beleidsdirectie die ‘toezicht’ inkoopt is een principiële. Een beleidsdirectie mag geen opdrachtgever zijn, dat is namelijk de wetgever. Het is immers de wetgever die toezicht heeft ingesteld en normen heeft gesteld waarop de toezichthouder moet toezien. Dat past ook bij de gedachte dat er sprake is van een keten: beleid – uitvoering – toezicht. Het zou bijzonder zijn als een beleidsdirectie zou bepalen wat een toezichthouder zou moeten doen. Beleidsdirecties moeten dan ook geen toezicht inkopen. Net zo min als een beleidsdirectie niet haar wetsinterpretatie moet opleggen aan de toezichthouder. Nu de wetgever de opdrachtgever is, kan het niet anders dan dat de toezichthouder in eerste instantie de wet interpreteert en toepast en dat in tweede instantie het aan de rechter is om deze te toetsen. Een beleidsdirectie is daarvoor niet op aarde. Een beleidsdirectie kan natuurlijk wel op basis van wat zij ziet voorstellen doen om wetgeving aan te passen. En als de Tweede Kamer hiermee akkoord gaat kan alsnog de opdracht aan een toezichthouder gewijzigd worden.

Houding en gedrag
Aanspreekbaar zijn kan veel tijd kosten. In een complexe, dynamische samenleving zijn er veel opvattingen en kunnen er veel belanghebbenden van toezicht zijn met vragen of opvattingen omtrent het toezicht. Veel vragen kunnen kritisch zijn. Waarom heeft de toezichthouder niet ingegrepen? Op grond waarvan concludeert de toezichthouder dat bepaalde activiteiten veilig uitgevoerd kunnen worden? Waarom heeft de toezichthouder niet harder ingegrepen na een bepaald incident? Die vragen kunnen gericht zijn op de inhoud en daarmee ook de deskundigheid van toezicht. Aanspreekbaar zijn betekent in elk geval vragen beantwoorden. Het betekent ook begrijpen waar deze vragen vandaan komen. Het vergt dat de toezichthouder zich verdiept in de vraagsteller en diens belangen. Dit begrip zal helpen de vragen beter te beantwoorden. Het is bovendien noodzakelijk om die belangen een plek te geven in de beslissingen van de toezichthouder. Ga ik wel of niet (nader) onderzoek doen? Welke interventies wil ik inzetten?

Toezicht moet aanspreekbaar zijn en open staan voor dialoog. Toezicht staat vanuit de beleidsvorming bezien in de frontlinie en kan daarmee waardevolle inzichten terug naar die beleidsontwikkeling brengen. Dit functioneert goed als de keten beleid – uitvoering – toezicht inderdaad nevengeschikt functioneert. Het vergt enerzijds een zelfbewuste toezichthouder en anderzijds een aanspreekbare en voor dialoog open staande beleidsdirectie. Veel lastige problemen kunnen in een goede dialoog zichtbaar gemaakt worden, zodat een beleidsdirectie de keuzes kan maken die zij nodig acht om het publieke belang beter te borgen.

Theodor sluit zijn presentatie af door op te merken dat toezicht dat vertrouwen wil opwekken zichtbaar deskundig moet zijn. Ook moet zichtbaar zijn dat het onafhankelijk uitgevoerd wordt. De houding en het gedrag van de toezichthouder zijn daarbij mede bepalend. Van toezicht wordt verwacht dat het open, aanspreekbaar en zelfbewust is. En eigenlijk verwacht de samenleving dat dit in de gehele keten van beleid – uitvoering – toezicht zo is.

Tips voor het nieuwe kabinet: ga door met de ‘wettelijke verankering’ en het verbeteren van de governance. Dit kan bijdragen aan een beter begrip en herkenbaarheid (‘zichtbaarheid’) bij burger én politiek, en daarmee bijdragen aan een verbeterde bestuurscultuur.

Meer leren van Theodor Kockelkoren (Sodm), Muel Kaptein (EUR) en Paul van Dijk over Next Level toezicht in de praktijk? Kom naar de HCB Seminarreeks Toezicht in Transitie 2022 die begint op 9 juni en is georganiseerd door het Haags Congres Bureau.