Reveil van het verlanglijstje?

Geïntroduceerd door een toezichthouder, gesteund door een kabinet en warm aanbevolen door de WRR. De wetgevingsbrief FM mocht zich bij de introductie bij DNB en AFM verheugen in warme reacties, maar is niet breed overgenomen door andere toezichthouders. Is het tijd voor een reveil van het verlanglijstje?

Het is 1 februari 2010 als president Nout Wellink van De Nederlandsche Bank plaatsneemt tegenover de Tijdelijke Commissie Onderzoek Financieel Stelsel van de Tweede Kamer. Op de agenda staat de rol van DNB als toezichthouder in de financiële crisis: wat heeft de toezichthouder gedaan, en – vooral – wat niet? De boodschap van Wellink is helder: hij heeft gedaan wat hij kon.

De DNB-president wil ook gezegd hebben dat zijn mogelijkheden niet onbeperkt zijn. Dat moeten de critici begrijpen. Daarom lanceert hij in het gesprek een plan:

“We hebben het voornemen om ieder jaar een wetgevingsbrief naar de minister te sturen waarin we voor dat jaar alles inventariseren waarvan we vinden dat verbetering moet optreden. () Wij zullen de minister dus ieder jaar een wetgevingsbrief sturen, met daarin waar wij vinden dat verbetering moet optreden. Ik neem aan dat de minister die brief naar de Kamer zal doorsturen en dat hij u daarover zal informeren.”

Het idee van de wetgevingsbrief valt in goede aarde. In de zomer van 2010 neemt minister Jan-Kees de Jager van Financiën het idee over. Sterker, hij schrijft dat hij de financiële toezichthouders heeft gevraagd om jaarlijks te rapporteren over geconstateerde knelpunten in de toezichtregelgeving. “Mede op basis van die rapportages zal ik mijn voornemens ten aanzien van wet- en regelgeving bepalen.”

Nog in de herfst van 2010 verschijnen de eerste wetgevingsbrieven, van DNB en van de Autoriteit Financiële Markten. Sindsdien rapporteren zij elk jaar trouw over de knelpunten in de regels.

Reflectief

Drie jaar later krijgt het instrument de wetgevingsbrief ook de zegen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in het rapport Toezien op publieke belangen. De WRR ziet hierin

“een goed voorbeeld van de meerwaarde die reflectief toezicht kan bieden. Reflectief toezicht betekent wat ons betreft ook dat de toezichthouder door hem onderkende risico’s (voor publieke belangen) publiekelijk agendeert.”

Om de reflectieve functie te versterken beveelt de WRR aan om ook andere toezichthouders te vragen om wenselijke aanpassingen door te geven:

“vraag – mede op basis van de Staat van de sector – aan toezichthouders om aan te geven welke eventuele aanpassingen zij wenselijk achten in beleid en wet- en regelgeving om problemen in de sector op te lossen (zie de wetgevingsbrieven van de financiële toezichthouders);
laat de toezichthouders hun Staat van de sectorrapportages en de wetgevingsbrieven in het openbaar toelichten aan de Tweede Kamer.”

De kabinetsreactie (2014) neemt deze WRR-aanbeveling niet over, zoals wel meer aanbevelingen beperkt besproken worden. Wel moedigt het kabinet toezichthouders aan om hun reflectieve functie te ontwikkelen. Van hen wordt verwacht dat zij adviseren, toetsen en terugkoppelen.

Het kabinet roept toezichthouders roept toezichthouders dus niet op om te agenderen, maar ziet vooral een “gezamenlijke verantwoordelijkheid” van beleid en toezicht.

“Het kabinet staat meer dialoog en samenspel tussen beleid en toezicht voor. Die moet gaan over knelpunten, ervaringen, signaleringen, onderlinge samenwerking, over de terugkoppeling van de reflecties van de toezichthouders.”

Wetgevingswensen

Wie nu, 14 jaar na de eerste wetgevingsbrief, zoekt naar opvolgers, vindt vooral de jaarlijkse brieven van DNB en AFM. Ook de Kansspelautoriteit heeft het gebruikt, maar andere toezichthouders gaan anders om met hun wetgevingswensen.

De Inspectie Leefomgeving en Transport mag volgens het instellingsbesluit tot taak rekenen: “het geven van signalen over de naleving van wet- en regelgeving die betrekking kunnen hebben op wenselijke wijzigingen van de wetgeving”. In de praktijk brengt de ILT zogenaamde “signaalrapportages” uit. De ILT zegt daarover:

“De ILT treedt direct op bij misstanden, maar geeft ook signalen aan politiek en samenleving. Signaalrapportages waarschuwen voor zaken die mis kunnen gaan. En voor ontwikkelingen die de inspectie ziet, waarvoor wetten of regels ontoereikend zijn.”

Andere toezichthouders bewandelen andere paden om te pleiten voor versterking van hun instrumentarium. Bij de ACM bijvoorbeeld hebben we in eerdere jaren een “Signaal” gezien en meer recent een onderzoeksrapport dat vroeg om regels over spaarrentes en een blog met een pleidooi voor een “ nieuw mededingingsinstrument”. Ook zonder wetgevingsbrief hebben toezichthouders mogelijkheden om aandacht te vragen voor de grenzen van hun mogelijkheden, en voor de wenselijkheid om die te verruimen, ook via een voorwoord van een jaarverslag, een speech of een interview.

Kansen

Voor zowel toezicht als beleid en politiek biedt de wetgevingsbrief – nog steeds – kansen. Het fenomeen begon als een initiatief van een toezichthouder onder druk, die wilde laten weten wat er anders moest. De minister die het overnam, droeg transparantie hoog in het vaandel en wilde de informatieverstrekking aan de Tweede Kamer versterken. De WRR wees op het belang van het publiek agenderen van risico’s.

Toezichthouders kunnen in een wetgevingsbrief hun inzichten delen en pleiten voor uitbreiding of versterking van hun mogelijkheden. Daarmee doen zij ook aan management van verwachtingen: in welke gevallen kunnen zij (juist niet) optreden? En daarmee laten ze ook een verantwoordelijkheid zien: waar geen knelpunt is benoemd, is er blijkbaar geen belemmering voor slagvaardig optreden.

Voor beleidsmakers kan de wetgevingsbrief inspiratie bieden voor beleid en wetgeving, maar de ideeën zijn niet vrijblijvend. De minister die deze knelpunten en wensen in ontvangst neemt, zal er ook op moeten reageren. Die reactie hoeft niet altijd bevestigend te zijn; het is juist aan de minister om de beleidsmatige (en bredere) afweging te maken. Zo wees minister Sigrid Kaag van Financiën de introductie van het instrument toezegging van de hand omdat de AFM noodzaak onvoldoende had aangetoond en er onvoldoende aandacht was voor de rechtsbescherming.

Regeldruk

Wetgevingsbrieven vragen doorgaans om meer wetgeving, maar juist de actuele wens om regeldruk te beperken zou een aanleiding kunnen zijn voor een reveil. “Een reflectieve toezichthouder signaleert en agendeert dus ook legaal, maar schadelijk gedrag”, schreef de WRR, onder verwijzing naar het Venn-diagram van Malcolm Sparrow.

Onvermeld bleef daarbij dat een moderne toezichthouder ook oog zou moeten hebben voor illegaal, maar onschadelijk gedrag. Welke regels kunnen geschrapt worden omdat ze wel tot hinderlijke verplichtingen leiden, maar geen schade berokkenen? Welke regels zitten een effectief en efficiënt toezicht in de weg?

Het is nooit te laat om aanbevelingen op te volgen. Ook het huidige kabinet zou de handschoen van de WRR kunnen oppakken en toezichthouders de vraag kunnen stellen: welke aanpassingen zijn wenselijk om problemen op te lossen? Daarbij past dan ook de vraag: en welke mogelijkheden zien jullie om een bijdrage te leveren aan de beperking van de regeldruk?

Paul van Dijk

HCB Seminar Toezicht in Transitie: “Versterking van toezicht”

Meer weten? Op 20 november organiseert het HCB een seminar over “Versterking van toezicht, Werken met en voorbij je mogelijkheden”. De bijeenkomst gaat in op de vraag welke versterkingen gewenst zijn en hoe die kunnen worden bereikt.

Meer informatie vind je op de website van het Haags Congres Bureau.