Hoe Oirschot invulling geeft aan burgerparticipatie

Burgerparticipatie is al tientallen jaren in ontwikkeling en er is veel over gezegd en geschreven. Het is goed om op basis van onze ervaringen een aantal zaken met elkaar te delen om hiervan te leren.

 

• Allereerst moet duidelijk zijn dat burgerparticipatie middel is, en geen doel op zich, al lijkt het daar soms wel op. Burgerparticipatie moet dus functioneel worden ingezet. Het kan dienen om meer betrokkenheid en draagvlak te krijgen bij het nemen van besluiten, om de kwaliteit van besluiten te verbeteren of om de efficiëntie en de effectiviteit van de aanpak van maatschappelijke problemen te vergroten. Maar bij niet alle besluitvormingsprocessen heeft burgerparticipatie nut of zin. Niet als de uitkomst tevoren al min of meer vaststaat of de marges erg klein zijn, en ook niet als er nog te veel onzekerheden zijn waarop men geen invloed heeft.

 

• Een tweede opmerking is dat met de toenemende decentralisaties burgerparticipatie op gemeentelijk niveau steeds meer gewicht krijgt. Immers, van alle overheidslagen staat de gemeente het dichtst bij de burger. Burgerparticipatie wordt dan ook gezien als het proces waarbij gemeente, betrokken burgers en eventueel externe deskundigen via een open houding naar elkaar en door middel van een vooraf besproken aanpak samen vorm en inhoud geven aan plannen of beleid. Het proces is gericht op het benutten van elkaars deskundigheid en het verhogen van draagvlak voor te nemen beslissingen.

 

• Een derde opmerking betreft de relatie tussen overheid en burger, die ertoe leidt dat burgerparticipatie vaak lastig is te realiseren. Het probleem hierbij is tweeledig. Enerzijds wordt de overheid door veel burgers gewantrouwd, en dat verhindert een open houding. Anderzijds opereert een gemeente in verschillende rollen, wat kan betekenen dat vertegenwoordigers van een gemeente met verschillende petten op kunnen acteren. De ene keer is de gemeente uitvoerder van nationaal beleid, de andere keer planmaker, dan weer opdrachtgever, handelspartner, dienstverlener of handhaver. Ook burgers kunnen vanuit verschillende rollen handelen, als individu met een eigen belang, als groepslid met een gezamenlijk belang, als deskundige of als vrijwilliger. De voortdurende rolwisseling kan voor burgers, maar ook voor ambtenaren verwarrend zijn.

 

• Als vierde moet worden opgemerkt dat burgerparticipatie veel vormen kan krijgen, waarbij de ene keer de burger meer actief is en de andere keer meer passief. Het begrip “participatieladder”, lopend van enkel de burger informeren tot feitelijke burgermacht, geeft hier invulling aan.  Algemeen wordt een onderscheid gemaakt tussen verticale en horizontale burgerparticipatie. Bij de verticale participatie komt het initiatief tot participatie vanuit de gemeente. Er is sprake van beleidsparticipatie, waarbij de overheid een traject initieert en inwoners wordt gevraagd om mee te praten, mee te denken en mee te doen. Bij de beleidsparticipatie kan sprake zijn van participatie in beleidsontwikkeling, beleidsuitvoering of beleidsevaluatie.

Bij de horizontale burgerparticipatie ligt de nadruk op de onderlinge betrokkenheid van de inwoners. Het gaat erom dat zoveel mogelijk inwoners hun eigen leefomgeving verbeteren door meedenken, meehelpen en meeorganiseren. Horizontale burgerparticipatie wordt ook wel overheidsparticipatie genoemd, omdat de overheid een terugtredende rol inneemt, maar wel kan informeren en faciliteren. Horizontale burgerparticipatie kent twee vormen: maatschappelijke participatie, waarbij burgers actief deelnemen aan maatschappelijke activiteiten zoals het helpen van buurtgenoten,  en maatschappelijke initiatieven, waarbij burgers het voortouw nemen om een bepaald doel te bereiken, bijvoorbeeld het realiseren van meer groen in de buurt.

 

Nadere invulling van participatie hangt ook samen met het inhoudelijk terrein. Er zijn vele thema’s, die variëren in complexiteit, abstractieniveau, doel of tijdperspectief. Participatie bij het opstellen van de gemeentebegroting vraagt een andere houding, begrip en inzicht dan participatie bij groenvoorziening in een buurt. Sommige thema’s kunnen rationeel en kwantitatief worden benaderd, andere roepen juist veel emotie op.

 

Rol van de media

Bij het oproepen  van emoties kan de rol van moderne media bepalend zijn. Zij kunnen een toegevoegde waarde hebben, maar ook een complicerende factor zijn. Een bepaald beleidsvoornemen kan de discussie tussen burgers bevorderen, maar ook tegenstellingen creëren; de “likes” tegenover de haatmails. Via media kan ook tot actie worden opgeroepen, positief (geld inzamelen voor een goed doel), of negatief (oproep om massaal een raadsvergadering te verstoren). Zulke verschijnselen roepen de vraag op naar de rol van de overheid in relatie tot activiteiten van burgers.

 

Verwachtingen en afstemming

Onderzoek in opdracht van de gemeente Oirschot, uitgevoerd door Gaby Kantelberg van Fontys Hogeschool Communicatie, laat zien dat er bij verschillende partijen verschillende verwachtingen over burgerparticipatie bestaan.

 

Mening burgers

Van de burgers zegt zo’n 80% dat ze betrokken wil worden bij nieuwe plannen die de gemeente maakt. Een kleine meerderheid zegt vervolgens ook betrokken te willen worden bij de uitvoering van nieuwe plannen. Ook blijkt dat zo’n 40% van de burgers zich te weinig betrokken voelt bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van het gemeentelijk beleid. Als het gaat om de vorm van betrokkenheid dan wil bijna twee derde kunnen communiceren via een online community, ongeveer de helft via algemene bijeenkomsten en een derde via persoonlijke gesprekken of een gesprek met een kleine groep.

 

Mening ambtenaren en gemeentebestuur

Als wordt gekeken naar de ambtenaren van de gemeente dan blijkt dat zij het creëren van draagvlak een belangrijk element van burgerparticipatie vinden. Echter, dit leidt tot meer werkdruk, en de informatievoorziening schiet tekort. Ambtenaren denken bovendien dat veel burgers niet willen participeren, en dat daarom slechts een beperkte, selectieve doelgroep wordt bereikt. Dit laatste wordt ook onderschreven door het gemeentebestuur, dat overigens vindt dat burgers wel degelijk bij gemeentebesluiten moeten worden betrokken, als dat functioneel is. Daarbij handelt het gemeentebestuur vanuit kernwaarden zoals respect en vertrouwen, open contact en gelijkwaardig samenwerken. Die kernwaarden worden dan ook bij de andere betrokken partijen verwacht, maar de vraag is of dat altijd gebeurt. Het komt voor dat verschillende partijen participatie zien als middel om hun gelijk te halen of hun zin door te drijven, en dat kan niet de bedoeling zijn.

 

Verwachtingenmanagement

Het blijkt dat over participatie vaak verschillende verwachtingen bestaan, die ertoe leiden dat het niet oplevert wat men voor ogen had, waardoor verschillende partijen zich teleurgesteld voelen, en mogelijk afhaken. Het is daarom belangrijk om vanuit het beleid en de projecten goed te communiceren, waarbij vooral vanuit de ontvanger van de boodschap wordt gedacht. Verder is het belangrijk om goed leiderschap te realiseren, waarbij drie hoofdcompetenties worden onderscheiden: probleem oplossend vermogen, sociale vaardigheden en kennis. Bij de mobilisatie van burgers om samen te werken in burgerinitiatieven zijn  leiders gewenst met een directieve en coachende stijl, die kunnen enthousiasmeren.  Bij het uitwerken van beleidsplannen of uitvoeringsplannen zijn leiders nodig die kunnen structureren, samenvatten en ruimte laten voor de inbreng van alle participanten. Het is dus goed mogelijk om van leider te wisselen gedurende het verloop van het proces.

 

Voorbeelden van burgerparticipatie in Oirschot

In Oirschot wordt op uiteenlopende terreinen burgerparticipatie toegepast:

–  bij handhaving gaan we uit van de persoonlijke ontmoeting alvorens we schriftelijk een dwangsom opleggen. In de persoonlijke ontmoeting kan hoor en wederhoor veel problemen voorkomen. Het levert meer begrip en meer geaccepteerde oplossingen op, en het bespaart tijd en kosten, zowel juridische kosten als personeelskosten

– in het kader van de WMO, bij de decentralisatie, maar ook al eerder bij het verlenen van huishoudelijke hulp, voeren we vanuit de gemeente keukentafelgesprekken. Hierbij wordt uitgegaan van de eigen kracht en de omgevingskracht, en van het uitgangspunt dat niemand tussen wal en schip mag vallen. Het blijkt dat ook deze werkwijze stimuleert om niet te weinig, maar ook niet te veel voor cliënten te regelen.

– bij het invoeren van omgevingsbelasting in het kader van de intensieve veehouderij wordt actief de dialoog gevoerd. Vaak zijn de emoties hoog opgelopen, waardoor het vinden van een acceptabele oplossing veel energie vraagt. Maar toch mondt de dialoog gelukkig regelmatig uit in meer wederzijds begrip.

 

Duidelijkheid scheppen

Bij dit soort initiatieven werkt het formele politieke proces vaak verstorend en averechts. Wel is het goed om duidelijkheid te scheppen over waar en bij wie de verantwoordelijkheden liggen, wat de rol en speelruimte van de gemeente is en wat de rol en beslisruimte van burgers of burgergroepen is.

Duidelijk moet ook zijn in welke hoedanigheid de gemeente zich manifesteert: als handhaver, verlener van vergunningen, beleidsontwikkelaar, of samenwerkende partij bij het zoeken en implementeren van oplossingen.

Het kan wringen dat de gemeente zich de ene keer beroept op haar rol als gelijkwaardige partij bij burgerparticipatie,het andere moment als overheid een formeel juridische rol vervult maar ook als verstrekker van middelen bv in kader van subsidies.

 

Emoties kanaliseren

Bij een traject zoals de plannen voor de herontwikkeling van het voormalige klooster Groot Bijstervelt en het plaatsen van asielzoekers was er sprake van een grote emotionele lading. Het lijkt dan bijna onmogelijk om een zorgvuldig proces van participatie te doorlopen. Ook al probeert de gemeente helderheid te scheppen over haar verantwoordelijkheid, en ook al wordt een zo zorgvuldig mogelijk proces in gang gezet, dan nog is er de beleving van burgers dat de gemeente een verborgen agenda heeft, dat burgers niet echt gehoord worden, en dat het allemaal heel anders had gemoeten.

Een gevaar bij participatieprocessen is dat een kleine mondige groep de toon zet en de uitkomsten probeert te sturen. Het organiseren en betrekken van tegenkrachten kan eenzijdigheid voorkomen en emoties tot redelijke proporties terugbrengen.

 

Bij het subsidie- en accommodatiebeleid lukt het in elk geval wel om van tevoren met de betrokken partijen na te denken over de wenselijke kaders en uitgangspunten. Het is nog wel de vraag of deze overeind blijven op het moment dat het over concrete uitvoeringssituaties gaat.

 

Betrekken burgers bij abstracte onderwerpen

Bij meer abstracte of complexe onderwerpen zoals de woonvisie, de omgevingsvisie en de kadernota voor bezuinigingen, gezondheidsbeleid blijkt het moeilijk te zijn om voldoende burgers betrokken te krijgen. Als mogelijkheid zien we het uitnodigen op naam en competentie, want als mensen zich persoonlijk aangesproken voelen, dan kan dit helpen om hen over de streep te trekken. Maar ook het omzetten van abstracter beleid in concretere thema’s, zoals bouwen voor jongeren kan eveneens helpen om de betrokkenheid te verhogen, evenals het aansluiten op maatschappelijk relevante thema’s zoals alcohol en drugs of de intensieve veehouderij.

De vraag blijft wel of er een zwijgende meerderheid is, en wat die van de onderwerpen vindt. Hierbij kan een burgerpanel van nut zijn, mits er voldoende deelnemers zijn. In Oirschot hebben we hier bij het ontwerp van de langzaam verkeersbrug over het Wilhelminakanaal en het asielbeleid veel gegevens boven tafel gekregen. Een zorgpunt hierbij is hoe betrekken we jongeren.

Bij het wijk- en buurtbeheer en de maatschappelijke participatie is het evenmin gemakkelijk om voldoende burgers te betrekken. Pas als het concreet wordt, zoals bij de buurtscan of bij de herontwikkeling van het boterkerkje is er wel betrokkenheid, maar vaak gaat het om tegenkrachten, ook al worden mensen al vooraan in het proces geïnformeerd.

Het ontwikkelen van de groene corridor is een voorbeeld van zo’n proces. Al sinds 2009 zijn we hier mee bezig en alle politieke groeperingen hebben hierover op enig moment hun goedkeuring uitgesproken. Maar zodra er een probleemsituatie ontstaat, namelijk dat mensen niet meer met de auto over de Oirschotsedijk naar het ziekenhuis kunnen, dan slaat de stemming om, en  dan wordt het bijna onmogelijk om de emoties te kanaliseren via een meer rationele en oplossingsgerichte benadering.

 

Conclusie

Burgerparticipatie moet functioneel zijn, en kan dan vele vormen aannemen, zoals uit de gegeven voorbeelden duidelijk wordt. Het blijkt dat concrete en indringende situaties voor de burger de kans op actieve betrokkenheid vergroten. Het is echter juist dat soort situaties gemakkelijk leidt tot emotioneel gedreven uitingen en stemmingmakerij, soms positief, maar vaker negatief. Om dit te voorkomen kan het helpen om een zorgvuldig gemonitord proces met helderheid over de speelruimte en verantwoordelijkheden en over de stappen die doorlopen worden in gang te zetten. Vaak is participatie reactief en dat is moeilijk te voorkomen en op te acteren.

Een probleem is dat de politiek burgerparticipatie regelmatig inzet zoals het uitkomt, als het handig is wel participatie en als het politiek wat minder uitkomt liever niet.

Een ander probleem is dat er vanuit de gemeenten menskracht, deskundigheid en middelen ingezet moeten worden om participatie te stimuleren en naar een hoger plan te tillen. Daar moet wel aan gewerkt worden. Daarbij speelt ook het vraagstuk van goede regie, vaardigheid en goed leiderschap. Welke rol heeft de gemeente bij  verschillende thema’s en vraagstukken, en in welke fase van beleid wordt welke vorm van participatie het beste ingezet?  

Het blijft lastig om mensen bij meer abstracte onderwerpen te betrekken. Een evenwichtig burgerpanel kan helpen om onderwerpen interessant en toegankelijk te maken.

Kortom, burgerparticipatie of samenwerken met de samenleving vraag extra investering op het terrein van mensen en middelen, leiderschap, roldefiniering en rolvastheid, kennis, vaardigheid irt tot het betrekken van de gemeenschap dit alles wel in functie van het doel.

Tenslotte burgerparticipatie is een middel en geen doel op zicht.

Raf Daenen, met dank voor de ondersteuning van Willem mijn schrijfmaatje